Il fatto

La seconda sezione centrale di Appello della Corte dei Conti, con la sentenza n. 266 del 30 giugno 2010, interviene in merito al danno cagionato da alcuni amministratori (di un I.P.A.B.) per aver effettuato operazioni finanziarie di investimento di denaro liquido di cassa rivelatasi non vantaggiosa per lo stesso istituto (confermando l’appellata sentenza della Sezione giurisdizionale per la Regione Veneto n. 879/2004).

Il danno era imputabile alla perdita di una parte del capitale investito e gli interessi passivi pagati sull’anticipazione di cassa resasi necessaria dalla momentanea carenza di liquidità (dovuta al mancato disinvestimento delle somme).

 

La responsabilità veniva addebitata:

a.            al segretario – direttore amministrativo che, su incarico del consiglio di amministrazione, aveva proceduto alle operazioni finanziarie nonostante le osservazioni critiche formulate dal collegio dei revisori e del ragioniere;

b.            al presidente dell’Ente per il suo comportamento omissivo per non avere impartito direttive al segretario – direttore amministrativo al fine di un pronto smobilizzo dell'investimento, e convocato un consiglio di amministrazione per l'adozione dei provvedimenti del caso;

c.            ad un consigliere per aver omesso di vigilare sull'operazione finanziaria del segretario – direttore generale in ragione della delega ricevuta dal presidente.

Gli appellanti:

–                     da una parte (il segretario – direttore amministrativo), controdeducevano sui risultati positivi della condotta mantenuta in anni lavoro, riversando le responsabilità al promotore finanziario, che aveva prospettato rendimenti annualizzati (nella memoria si evidenziava che la natura incauta dell’investimento poteva desumersi solo ex post e per fattori di oscillazione dei mercati finanziari che non potevano in alcun modo rientrare nella sfera di conoscibilità e soprattutto di prevedibilità del soggetto agente), successivamente non concretizzatisi, nonché ai membri del collegio dei revisori dei conti che non proposero nessun disinvestimento;

–                     dall’altra parte (i componenti del c.d.a.), si affermava la loro estraneità dai fatti censurati (ergo responsabilità contestate), insistendo sulla distinzione di ruoli e competenze tra organi gestionali e di indirizzo (il c.d. principio di separazione), e sul fatto di aver ripetutamente richiesto l’intervento di monitoraggio da parte dei revisori e del ragioniere, e comunque, si affermava l’abrogazione della disciplina impeditiva delle operazione da parte dell’Ente in relazione alla sua intrinseca vetustà (risalente al XIX secolo, oltre alla nuova disciplina in seguito emanata).

Pare giusto osservare che i parametri, per un corretto e sicuro investimento, devono rispondere a criteri di prudenza e di immediatezza per non privare l’Ente delle risorse a breve, oltre che costituire una violazione di legge, per uno sviamento dalle funzioni prescritte per quella determinata operazione finanziaria che imponevano una scelta ponderata, solo in presenza di sicura e diversa utilità per l’Ente (in termini di certezza prognostica).

 

Inquadramento

Prima di entrare nel merito, è da rammentare che gli elementi integranti la responsabilità amministrativa si configurano in presenza di determinati elementi tipici:

a.                un danno patrimoniale, economicamente valutabile, attuale e concreto, erariale in quanto patito da un’amministrazione pubblica;

b.                un nesso di causalità inteso quanto meno quale occasionalità necessaria, fra l’evento dannoso e la condotta del convenuto;

c.                l’addebitabilità del comportamento omissivo o commissivo, imputabile all’agente, a titolo di dolo o quanto meno di colpa grave;

d.                la presenza di un rapporto di impiego o di servizio, almeno di fatto, tra il convenuto e l’ente pubblico danneggiato, quand’anche quest’ultimo non sia direttamente l’ente di appartenenza dell’incolpato.

È noto, altresì che per l’insorgenza di un rapporto di servizio è sufficiente la stipula di una convenzione di carattere privatistico, che consenta comunque un’ingerenza “in modo continuativo nella conservazione e gestione di risorse pubbliche” da parte del soggetto, o anche che tra il soggetto incolpato e l’ente, sia presente una stabile “relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’iter procedimentale o nell’apparato organico dell’ente, tale da rendere il primo compartecipe dell’attività amministrativa del secondo”, o anche con la semplice ingestione, anche in via di fatto, nella gestione di sostanze pubbliche, come per il caso di un incaricato di un servizio pubblico e/o il progettista di un lavoro pubblico.

In definitiva, per dimostrare la responsabilità dell’agente è sufficiente una relazione funzionale caratterizzata dal suo inserimento nell’iter procedimentale di atti di competenza dell’amministrazione pubblica anche a lui formalmente estranea.

 

Merito

Il Collegio giudicante passa in rassegna le condotte e si sofferma nell’accertare i termini di antigiuridicità di quanto cagionato in violazione della normativa di settore (di cui alla legge n.6972 del 1890), dove viene precisato all’art. 28 che “Le somme da investirsi debbono essere impiegati nel debito pubblico dello Stato, o in altri titoli emessi o garantiti dallo Stato. Ove i titoli non siano nominativi devono essere depositati, se e come verrà determinato caso per caso dalla Giunta provinciale amministrativa. Le somme suddette possono tuttavia, con l’autorizzazione della Giunta provinciale amministrativa, essere impiegati per il miglioramento del patrimonio nei casi nei quali sia evidente la maggiore utilità di tale impiego”.

La violazione di una norma di legge è già ex se fonte di responsabilità.

Nell’analisi della disciplina applicabile al caso di specie (seppure sostituita) si possono ricavare principi ancora validi e attuali che impongono agli amministratori (di denaro pubblico) di esercitare la massima prudenza nella gestione dei soldi pubblici ad essi affidati scegliendo, quindi forme e modalità di investimento di sicuro affidamento.

Dopo questa premessa, il Collegio di Appello analizza l’operazione effettuata che non rispettava nemmeno le stesse direttive che gli amministratori si erano imposti (tempo breve dell’investimento), rilevando che, dalla lettura del contratto, risultava palese il rischio elevato dell’operazione, annotando che esistono sul mercato prodotti finanziari titoli (come quelli Stato o strumenti equipollenti) che oltre al capitale investito garantiscono altresì delle rendite minime, e a questi strumenti di investimento si doveva necessariamente guardate (rispettando il criterio di prudenza).

Conviene fare, a questo punto, un parallelo con altri tipi di investimento – i c.d. derivati (ad. es. di swaps) – e osservare che questo genere di operazioni risultano pericolose di per sé, come potenzialità di danno, risultando – dette operazioni – fortemente speculative e, quindi, molto rischiose per l’Ente stipulante i relativi contratti, atteso che la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dal rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti, criterio alla stregua del quale va esaminato il comportamento tenuto dagli amministratori e dipendenti pubblici nell’esercizio dei loro compiti.

Ritornando al punto, nessun ascolto era stato dato al collegio dei revisori che, a verbale delle sedute consiliari, invitava allo smobilizzo, inviti sistematicamente disattesi (con la giustificazione che l'andamento negativo della gestione patrimoniale necessitava una pausa in funzione di una eventuale ripresa della quotazione, come prospettato dal promotore finanziario all’uopo interpellato); viceversa l’immediata smobilitazione del capitale investito poteva ridurre le perdite (come da verifica effettuata sull’andamento del titolo nel periodo considerato).

In definitiva, il quadro fattuale e cronologico delle operazioni non effettuate (le omissioni) evidenzia la sussistenza del nesso di causalità tra il danno e il comportamento omissivo degli appellanti, i quali tardivamente hanno posto in essere le operazioni sollecitate dal collegio dei revisori e attivato i dovuti controlli (anche su espressa richiesta del ragioniere che sollecitava il rientro delle somme investite onde evitare il pagamento di gravosi interessi di tesoreria).

Risulta provata, sentenzia il Collegio, la condotta dannosa del segretario – direttore amministrativo, il quale ha perseverato nella suo comportamento omissivo, e dei componenti del consiglio per l’omessa vigilanza (gli appellanti sono rimasti sostanzialmente inerti di fronte all'aggravamento di un andamento finanziario pregiudizievole per l’Ente).

Si delinea, in questi termini, la sussistenza del comportamento gravemente colposo del segretario – direttore amministrativo che, venendo meno ai normali criteri di diligenza nel seguire le pratiche affidate (l’investimento) ha omesso i necessari approfondimenti, e inviti (i solleciti) volti a una gestione economicamente proficua, trascurando da una parte di disinvestire prontamente le risorse e dall’altra di chiedere l’intervento e l’ausilio, del consiglio di amministrazione; consiglio che una volta coinvolto non ha saputo rispondere efficacemente, rectius prontamente alle istanze.

Alla luce delle considerazioni poste, la condotta richiesta da chi ricopre ruoli istituzionali (ovvero, da coloro che amministrano denaro pubblico) è l’osservanza non della normale diligenza (che può pretendersi dal “bonus pater familias”, ossia dall’uomo medio), bensì di quella particolare diligenza e di quel particolare grado di perizia occorrente riguardo alla natura ed alle caratteristiche di una specifica attività esercitata, con riferimento alla nozione di colpa professionale, ai sensi dall’articolo 1176, comma secondo, del codice civile.

Viene esclusa ogni responsabilità del promotore finanziario, controparte contrattuale dell’Ente e non legato ad esso da un rapporto di servizio, naturalmente favorevole al mantenimento della strategia di collocamento dei fondi presso l’istituto di appartenenza e quindi, nella situazione concretamente determinatasi, portatore di un interesse esattamente opposto a quello dell’Ente.

La sentenza chiude pronunciandosi sul comportamento degli appellanti privo di quel minimo di ordinaria diligenza richiesta nell’esercizio delle funzioni ad essi demandati, oltre che contrario ad elementari principi di buona amministrazione e di buon andamento della gestione che richiederebbe un’attenta valutazione, e un’adeguata istruttoria prima di procedere ad utilizzare risorse pubbliche in operazione ad alto rischio (speculative) non rientrando tra i compiti istituzionali della p.a. l’attività di “borsa”, ed inoltre con il parere contrario degli organi interni (collegio dei revisori).

In questo senso, la funzione o il ruolo tecnico ricoperto (nel caso di specie uno segretario – direttore amministrativo, l’altro presidente e consigliere di amministrazione) hanno indotto a quantificare il risarcimento da porre a carico di ciascun responsabile su parametri diversificati, in proporzione al rispettivo apporto ed al grado della colpa, in esecuzione del potere riduttivo.

A margine nessun valore viene imputato alla finalità (di alto “valore”) dell’investimento che non era connotato da intento speculativo, bensì da “fini nobili”, essendo i possibili ricavi destinati all’acquisto di un pulmino per “handicappati”, anzi il Giudice d’Appello si occupa di scrivere che, in relazione al modesto valore della spesa rispetto alle perdite verificatesi, si poteva trovare agevole copertura negli stessi interessi attivi che sarebbero maturati in caso di un’operazione lecita di investimento a tasso fisso.

Ancora una volta, viene posto in evidenza la necessità di salvaguardare le risorse pubbliche attraverso interventi accurati, affrontando la gestione del denaro pubblico con attenzione, senza ricorrere a strumenti potenzialmente speculativi (ad alto rischio), soprattutto ove non si riscontri una specifica professionalità all’interno della struttura organizzativa (specializzata in prodotti finanziari), evitando di “far cassa” (seppure con “lodevoli intenti”) affidandosi all’esterno (intermediario finanziario) dove il profitto (dell’operatore privato, in un mercato libero e concorrenziale) spesso non coincide con l’interesse pubblico.

(estratto da L’Amministrazione Italiana, 2011, n.3)