Nel nuovo processo di armonizzazione contabile un ruolo determinante viene svolto dalla programmazione, obiettivo dichiarato per rispondere alle esigenze di celerità, certezza, efficienza, efficacia dell’azione amministrativa, rendendo disponibile le risorse finanziarie in tempi certi e responsabilizzando le singole amministrazioni pubbliche nel versante della buona gestione economica, in aderenza con i principi primari delineati dall’articolo 97 della Costituzione.

Le esigenze di stabilità, associate all’incertezza degli scenari normativi e della globalizzazione, impongono regole di condotta predeterminate in grado di rispondere in tempo utile ai bisogni pubblici e alle aspettative dei cittadini a fronte di un organo elettivo di governo che nella stesura del bilancio concretizza il programma di mandato con l’erogazione di una molteplicità di beni e servizi di interesse generale e del singolo.

Le dinamiche finanziarie devono rispondere in termini di performance di risultato, nel raffronto tra le risorse spese (e/o investite) e il patrimonio valoriale conseguito nel territorio di riferimento, caratterizzando sostanzialmente i programmi e le politiche della funzione pubblica, sia in termini di programmazione che di pianificazione strategica, distinguendosi con una proiezione generale a cura degli organi assembleari (il consiglio comunale) e una visione di dettaglio a opera dell’organo esecutivo (la giunta comunale.

Questa linea di sviluppo trova nel Documento Unico di Programmazione (DUP) un riferimento strategico di medio – lungo termine, mentre nel Piano Economico di Gestione (PEG) realizza le decisioni esecutive per assolvere gli impegni e le scelte programmate, in un contesto di “trasparenza, integrità e attendibilità” dei dati finanziari contenuti nei documenti contabili (e di allargata scansione temporale, almeno triennale).

L’introduzione del principio di “competenza rafforzata” e la funzione autorizzativa degli impegni di spesa ultra annuali (articolati in missioni e programmi), nel bilancio di previsione finanziaria (BPF), con la sola imputazione delle obbligazione che vengono a scadenza e della reale capacità di spesa, rappresentando effettivamente i crediti e i debiti rispetto ai precedenti concetti di residui attivi e passivi, risponde sempre più ad una logica di programmazione veritiera che, accanto ad una previsione di cassa, consente di garantire i pagamenti ed evitare l’accumularsi di debiti pregressi: questo è un obiettivo sotteso all’armonizzazione.

Il Documento Unico di Programmazione, quale obbligo imposto nell’armonizzazione contabile, costituisce il volano e il raccordo tra obiettivi di mandato (atto di natura politica per antonomasia) e i documenti contabili posti dal bilancio di previsione finanziaria e dal piano esecutivo di gestione, con l’evidente volontà di costruire un sistema gestionale costantemente aggiornato e aggiornabile in funzione delle decisione adottate e degli effetti conseguiti.

Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento Unico di Programmazione (DUP) e se alla data del 31 luglio risulta insediata una nuova amministrazione, e i termini fissati dallo Statuto comportano la presentazione delle linee programmatiche di mandato oltre il termine previsto per la presentazione del DUP, il DUP e le linee programmatiche di mandato sono presentate al Consiglio contestualmente; in ogni caso, non successivamente al bilancio di previsione riguardante gli esercizi cui il DUP si riferisce, con l’intento di garantire sempre e comunque la programmazione in tempo reale e il suo necessario controllo gestionale (il sistema presenta delle scadenze temporali cicliche dall’adozione del DUP, all’assestamento di bilancio, dall’approvazione del BPF e PEG sino a raggiungere all’approvazione del conto consuntivo).

Il DUP, quindi è uno strumento innovativo che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative, costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione, seleziona il collegamento tra attività di programmazione e rendicontazione: è possibile un costante confronto tra obiettivi e risultati, tra un’attività di programmazione e una di controllo: un equilibrio dinamico che permette di aggiornare il DUP e le conseguenti variazioni di bilancio e il PEG.

Il DUP si compone di due sezioni:

a.                  la Sezione Strategica (SeS) con un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo;

b.                 la Sezione Operativa (SeO) di durata pari a quella del bilancio di previsione.

Si comprende che il DUP riunisce in un unico documento due componenti indispensabili dell’azione amministrativa: una collegata alla fase della programmazione di mandato e considera l’intero arco temporale della legislatura, l’altra che guida la stesura dei documenti contabili (la predisposizione del BPF e del PEG, compresa la successiva gestione), rapportandosi in un principio di continuità sulle scelte decisionali e sui precipitati risultati in termini non ipotetici ma reali, evitando di programmare obiettivi non attendibili (ovvero irrealizzabili).

In dipendenza di questa particolare fisionomia programmatoria, il DUP si differenzia dalla precedente “relazione previsionale e programmatica” (pur assorbendola, compreso il Piano generale di sviluppo) perché non è un allegato del bilancio ma costituisce un presupposto indispensabile per l’approvazione del BPF, essendo la base qualitativa e quantitativa delle scelte ponderate e strategiche dell’amministrazione (includendo le materie dei lavori pubblici, del personale e del patrimonio) che si ripercuotono sotto il profilo finanziario nel BPF e nella sua attuazione attraverso il PEG (deve esserci una coerenza interna con il DUP).

La norma del d.lgs. 118/2011 esonera, solo per l’esercizio 2015, per gli enti locali che non hanno partecipato alla sperimentazione la predisposizione del DUP, consentendo l’adozione del documento di programmazione previsto dall’ordinamento vigente (la relazione previsionale e programmatica) nell’esercizio 2014.

A rafforzare il ruolo di programmazione del DUP, il regolamento di contabilità deve disciplinare i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non sono coerenti con le previsioni e i contenuti programmatici del documento stesso, con la dimostrazione che una incoerenza con il DUP impedisce all’ente di agire nell’assolvimento dei suoi compiti istituzionali.

Pare giusto rilevare che il DUP interagisce costantemente con il PEG che comprende dati finanziari, dati quantitativi e parti descrittive, nel quale gli obiettivi di gestione devono trovare origine nel DUP, acclarando il collegamento tra fase di programmazione generale e destinatari interni: i dirigenti ed i funzionari responsabili dei servizi, ai quali è rimessa la concreta attuazione del piano stesso.

(Estratto, Brevi osservazioni sul Documento unico di programmazione, Comuni d’Italia, 2014, n.6)