Libertà di culto o di pianificazione urbana

La questione può essere posta nei seguenti termini: se sia o no possibile aprire nuovi luoghi religiosi o se «l’installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il Piano delle attrezzature religiose», come richiesto dalla Legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, indipendentemente dal carico urbanistico generato dall’opera ?.

La sez. seconda del T.A.R. Lombardia, Milano, con ordinanza 3 agosto 2018, n. 1939, rimette alla Corte costituzionale il quesito esposto, per un verifica di compatibilità costituzionale in contrasto con gli articoli 2 (diritti inviolabili), 3 (uguaglianza) e 19 (libertà religiosa) della Costituzione.

Il ragionamento sotteso, si discute, è quello di limitare attraverso un Piano urbanistico (notoriamente uno strumento di programmazione dove è prevalente l’esercizio del merito politico) la libertà religiosa.

Il fatto non è indifferente sui possibili effetti in termini di esercizio dei diritti fondamentali.

In effetti, la programmazione degli interventi urbani presuppone l’analisi del carico urbanistico e, necessariamente, le nuove costruzioni necessitano di una valutazione tecnica sugli effetti impressi al territorio, sia in ambito di concentrazione edilizia, il c.d. carico urbanistico/insediativo, che di pagamento degli oneri, quale prestazione patrimoniale, a titolo di partecipazione al costo delle opere di urbanizzazione connesse alle esigenze della collettività che scaturiscono dagli interventi di edificazione e dal maggior carico urbanistico che si realizza per effetto della nuovo costruzione (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2018, n. 4159): ma la questione è ben altra, e si capisce immediatamente.

Invero, è illegittimo il provvedimento con il quale un Comune ha ordinato la chiusura immediata di un capannone utilizzato per lo svolgimento dell’attività di una Associazione di culto islamico, per «l’abusivo mutamento della destinazione d’uso dell’immobile passato da produttivo artigianale a luogo di culto», ove nessun elemento oggettivo dimostri il mutamento del carico urbanistico della zona conseguente all’attività esercitata all’interno del capannone dall’Associazione (Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2016, n. 4188).

Ma nello specifico, tale previsione va ben oltre la valutazione tecnica (ovvero, la conformità dell’intervento alle regole urbanistiche) per assumere una connotazione “politica” prevalente di controllo assoluto del territorio da parte dell’Autorità locale, ben oltre al regolare assetto urbano.

I giudici di prime cure, segnalano l’incongruenza del legislatore regionale che pretenderebbe di trattare le “attrezzature religiose” (alias gli edifici di culto) solo ed esclusivamente quali opere di “urbanizzazione secondaria”, da inserirsi nel contesto urbano mediante un apposito Piano comunale che ne stabilisce sia la localizzazione che il dimensionamento, non rilevando che tali opere (edifici di culto) non possono essere paragonate alle dotazione di standard, visto che, così facendo, si inciderebbe direttamente sulla scelta di garantire o meno la possibilità di praticare il culto: non vi è coincidenza di scopo (c.d. ratio legis).

Semplificando, la questione interpretativa parte da un ricorso contro la determinazione del Responsabile del Servizio lavori pubblici territorio e ambiente di un comune, avente ad oggetto l’annullamento d’ufficio del permesso di costruire rilasciato ad un’Associazione culturale per la realizzazione di edificio di culto (era presente un preventivo parere favorevole all’intervento).

Gli obiettivi statutari dell’Associazione culturale comprendevano di «mantenere e valorizzare le tradizioni culturali e religiose dei Paesi d’origine dei Musulmani residenti nel territorio…, rafforzare il legame di fratellanza umana con i cittadini locali attraverso lo scambio culturale, la collaborazione sociale, la vicinanza civile all’interno di un quadro di rispetto e di integrazione, in accordo con i valori della Repubblica Italiana e nel pieno rispetto delle leggi e dei regolamenti vigenti … far rivivere gli insegnamenti del Profeta (Sunna) e la Rivelazione Divina (Corano)… promuovere una condotta morale che porti alla pratica del bene … organizzare e facilitare viaggi di studio e di pellegrinaggio (Mecca-Medina).. organizzare e facilitare le procedure di sepoltura dei Musulmani anche presso il paese d’origine… organizzare corsi e manifestazioni o eventi per la promozione della cultura musulmana e le lingue e tradizioni del paese di origine degli associati».

In precedenza e in altro giudizio, un’Associazione culturale, esponenziale di una data categoria di consociati, è senz’altro titolare di legittimazione ed interesse ad impugnare gli atti amministrativi, i quali introducano un assetto di interessi ritenuto in contrasto con quanto accordato dalle norme alla categoria di riferimento: è stata ritenuta sussistente la legittimazione della Associazione ad impugnare il Piano per il “Governo del territorio” di un comune, nella parte in cui nel “Piano dei servizi” non ha assicurato nuove aree per attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, considerando soltanto i servizi religiosi collegati alla Chiesa cattolica, senza tener conto della presenza nel territorio comunale di Comunità di cittadini di religione musulmana (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 28 dicembre 2013, n. 1176).

Il Comune giustificava l’intervento – in autotutela – sulla base della verifica appurata che l’intervento edilizio era preordinato alla realizzazione di un’attrezzatura religiosa, diretta allo svolgimento non occasionale anche di attività di culto, e sul fatto di non essere dotata (l’Amministrazione civica) del previsto Piano, «per cui il permesso di costruire è stato rilasciato “in assenza di un iter procedurale atto a garantire la trasparenza degli atti assunti attraverso meccanismi di partecipazione e consultazione della cittadinanza… la situazione viabilistica dell’area…, come emerge nel rapporto della Polizia locale … non è idonea, né allo stato e neppure anche con le misure indicate nel rapporto stesso, a sopportare il carico di traffico e di posteggio indotto dall’affluenza di persone in relazione alla pratica del culto… l’annullamento del titolo edilizio “non risponde ad un mero ripristino della legalità formale violata, bensì a ud un concreto interesse pubblico diretto ad impedire l’esercizio di un’attività di culto, per sua natura aperta ad un numero indeterminato di destinatari, in un’area inidonea per le sue ridotte dimensioni, inserita in una zona altamente residenziale, inadatta per le condizioni viabilistiche di contorno e per la carenza di parcheggio».

Una contaminazione che copre (nel senso di oscurare) un pensiero lontano dagli insegnamenti di BARTOLO da Sassoferrato, ove la “Città comunale” si astraeva dall’utilità dei singoli e dalla mera combinazione negoziale degli interessi; innovando e proiettando il pensiero giuridico medioevale sull’altare di una superiore pax et bonum (pubblicum) che trascende il particolare a benefico dell’universalità della civitas (e dei suoi poteri di iurisdictio), in una rapporto aperto tra ius e societas.

Il Collegio rileva, sin da subito, di ritenere che tutti i motivi di ricorso siano infondati, a eccezione del punto (il quinto del ricorso) che rileva per l’incostituzionalità «dell’articolo 72, comma 5, della Legge regionale n. 12 del 2005 e contrasto della disposizione regionale con la normativa europea; ciò in quanto il predetto comma 5, come sostituito dall’articolo 1 della legge regionale n. 2 del 2015, stabilirebbe la mera facoltà discrezionale dei Comuni, e non l’obbligo, di prevedere la realizzazione di edifici di culto attraverso l’apposito Piano delle attrezzature religiose; risulterebbero, quindi, violati gli articoli 2, 3, 8, 19, 20 e 117 della Costituzione, nonché con l’articolo 118, primo comma, della Costituzione; sarebbe violata anche la direttiva 2000/43/CE del 29 giugno 2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica, comprendendo tra le libertà fondamentali il diritto alla libertà di associazione e il diritto all’accesso ai beni e ai servizi: in quest’ultimo ambito rientrerebbe l’edilizia religiosa, in quanto preordinata alla fornitura di un servizio».

La soluzione impone, pertanto, annota il Tribunale, di sollevare innanzi alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 72, commi 1 e 2, della Legge regionale Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 1, lett. c), della Legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2, sotto i profili e per le ragioni:

– la realizzazione di ogni e qualsivoglia attrezzatura religiosa deve trovare necessariamente previsione in un apposito Piano comunale, in base a quanto previsto dall’articolo 9 della stessa Legge regionale n. 12 del 2005;

– in assenza del suddetto Piano, nessuna “attrezzatura religiosa” può essere realizzata e anche dopo l’approvazione del Piano vi sono dei limiti di localizzazione insediativa.

Secondo l’avviso del Collegio le suddette «previsioni sono di dubbia legittimità costituzionale, in quanto preordinano una completa e assoluta programmazione pubblica della realizzazione di “attrezzature religiose”, in funzione delle “esigenze locali” – rimesse all’apprezzamento discrezionale del Comune – a prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali opere, e persino della loro destinazione alla fruizione da parte di un pubblico più o meno esteso, introducendo così un controllo pubblico totale, esorbitante rispetto alle esigenze proprie della disciplina urbanistica, in ordine all’apertura di qualsivoglia spazio destinato all’esercizio del culto (o anche di semplici attività culturali a connotazione religiosa)».

A giudizio del Collegio, «l’equivoco di fondo da cui muove l’impostazione seguita dal legislatore regionale è che le “attrezzature religiose”, delle quali gli edifici di culto sono una species, debbano essere trattate solo ed esclusivamente quali opere di urbanizzazione secondaria (articolo 71, comma 2), da inserirsi nel contesto urbano mediante un apposito Piano comunale che ne stabilisce sia la localizzazione che il dimensionamento (articolo 72, commi 1 e 2). E ciò prescindendo dalle caratteristiche del singolo intervento, dalla circostanza che tali attrezzature siano o non siano strettamente necessarie ad assicurare la dotazione di standard urbanistici funzionale a un dato insediamento residenziale, e persino dalla destinazione di tali opere a una più o meno estesa fruizione pubblica».

Tale costruzione normativa «finisce per determinare l’accentramento in capo all’Amministrazione locale della scelta in ordine a tempi, luoghi e distribuzione tra le varie confessioni religiose dei luoghi di culto che si prevede di aprire sul territorio, senza consentire, al di fuori di tale rigida predeterminazione, avocata alla mano pubblica, neppure la realizzazione, a iniziativa privata e in aree comunque idonee dal punto di vista urbanistico, di modeste sale di preghiera».

Si rileva che secondo l’insegnamento della Corte Cost., “con l’art. 19 il legislatore costituente riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, col solo e ben comprensibile, limite che il culto non si estrinsechi in riti contrari al buon costume. La formula di tale articolo non potrebbe, in tutti i suoi termini, essere più ampia, nel senso di comprendere tutte le manifestazioni del culto, ivi indubbiamente incluse, in quanto forma e condizione essenziale del suo pubblico esercizio, l’apertura di templi ed oratori e la nomina dei relativi ministri” (sentenza n. 59 del 1958).

Il Collegio giudicante sul punto richiama, altresì, la Corte Cost. (sentenza n. 63 del 2016) che ha ribadito il proprio costante insegnamento, evidenziando che «il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della libertà di religione… e che l’apertura di luoghi di culto, in quanto forma e condizione essenziale per il pubblico esercizio dello stesso, ricade nella tutela garantita dall’art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite dei riti contrari al buon costume».

Si dichiara, quindi, che il legislatore regionale non può introdurre attraverso norme attinenti al “Governo del Territorio” disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione, affidando al Piano un compito di regimentare l’apertura o meno di nuove attrezzature religiose (ovvero, luoghi di culto).

Va rammentato, per ciò che interessa, che ogni norma che imponga distinzioni fra varie categorie di persone (rectius fede religiosa) in ragione della cittadinanza e della residenza per regolare l’accesso alle prestazioni sociali deve pur sempre rispondere al principio di ragionevolezza, ex art. 3 Cost. (Corte Cost., sentenza n. 166/2018).

Il solo limite costituzionale, si legge, risiede nel rispetto del “buon costume” (ex art. 19 Cost., “morale” o “pudore”, BIN – PITRUZZELLA), garantendo anche ad una comunità composta da pochi fedeli il libero esercizio della propria fede: tali previsioni normative appaiono eccedenti rispetto allo scopo, violando i fondamentali canoni di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione posti dall’articolo 3 della Costituzione.

È noto che, ormai, è inaccettabile ogni tipo di discriminazione che si basi soltanto sul maggiore o minore numero degli appartenenti alle varie confessioni religiose (Corte Cost., sentenza n. 329/1997).

Infatti, nella sentenza n. 440 del 1995, la Corte Cost. ha precisato che l’abbandono del criterio quantitativo significa che in materia di religione, non valendo il numero, si impone la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede, quale che sia la confessione religiosa di appartenenza.

Ne consegue che la protezione del sentimento religioso è venuta ad assumere il significato di un corollario del diritto costituzionale di “libertà di religione”, corollario che, naturalmente, deve abbracciare allo stesso modo l’esperienza religiosa di tutti coloro che la vivono, nella sua dimensione personale e comunitaria, indipendentemente dai diversi contenuti di fede delle diverse confessioni.

Se le attrezzature religiose sono da considerare al pari di altri edifici di aggregazione sociale, quali palestre, case di cura, scuole, centri culturali, questo significa che la loro identica funzionalizzazione non può che essere soggetta agli stessi criteri di programmazione; ma questo non è riscontrabile in tali diverse ma analoghe strutture, non soggette ad una rigida programmazione comunale, sentenzia il giudice.

La presenza di una dotazione minima di standard non preclude ai privati la possibilità di aprire liberamente ulteriori scuole e istituti d’istruzione privati, nell’esercizio della libertà costituzionale di insegnamento, purché nel rispetto di tutte le previsioni di Piano atte ad assicurare il corretto inserimento di tali strutture nel contesto urbanistico, senza perciò attendere l’approvazione del Piano.

Tutta la questione sottoposta la vaglio del giudice termina con l’affermazione che «il differente trattamento riservato, sotto questo profilo, alle attrezzature religiose appare, perciò, del tutto ingiustificato e discriminatorio, rispetto a quello riservato ad altre attrezzature comunque destinate alla fruizione pubblica, potenzialmente idonee a generare un impatto analogo, o persino maggiore, nel contesto urbanistico. E tale trattamento è tanto più sperequato, ove si consideri che la legge regionale n. 12 del 2005 è informata, in linea di massima, al principio del favor verso il libero insediamento delle destinazioni d’uso compatibili con la destinazione di zona, salve le esclusioni stabilite dallo strumento urbanistico».

Simile profilo per il potere di ordinanza previsto dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000 che volto a fronteggiare situazioni di pericolo per l’igiene, l’incolumità o la sicurezza pubblica che si manifestino a livello locale non può essere esercitato per dettare una disciplina particolare di natura igienico sanitari dei beni immobili in relazione a fenomeni che interessino in ugual misura l’intero territorio nazionale o alcune zone dello stesso, come è, appunto, quello della immigrazione: sono illegittime le ordinanze sindacali che introducono misure di carattere preventivo volte ad accertare la sussistenza delle condizioni igienico-sanitarie minime poste a garanzia della abitabilità degli alloggi nell’ambito dei procedimenti connessi alla richiesta di iscrizione anagrafica (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 13 maggio 2011, n. 1238, idem T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 4 luglio 2017, n. 370).

I principi di natura costituzionale sulla libertà religiosa, correlato alla laicità dello Stato (CAVOUR, “Libera Chiesa in libero Stato”, Parlamento del Regno d’Italia, Torino, 27 marzo 1861, che portarono prima ai “Patti Lateranensi”, dopo all’art. 7 Cost., segnando il principio costituzionale della laicità o non-confessionalità dello Stato, Corte Cost. sentenze nn. 203/1989, 259/1990 e n. 195/1993), impediscono di limitare la libertà di culto attraverso la selezione, con strumenti di natura urbanistica, dei luoghi deputati ad esprimere e manifestare la sensibilità religiosa (la c.d. professione di fede), sentimento necessariamente soggettivo (Corte Appello Venezia, 20 marzo 2014, n. 641).

La Corte Cost., allora, sarà chiamata a pronunciarsi su una questione intimamente legata all’attualità, alla globalizzazione, allo sviluppo urbano e alla convivenza (integrazione) sociale, segnando inevitabilmente la dimensione spirituale della “libertà di culto” o, quella più terrena, della “libertà di pianificazione urbana”, occupando uno spazio di supplenza all’azione legislativa, nel processo di produzione giuridica di un più alto grado di virtù: imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio, rispetto dell’altrui dignità (ex art. 1 del D.Lgs. n. 109/2006).

Il percorso è già tracciato (alea iacta est).