L’Amministrazione è titolare della competenza sulla valutazione della nuova destinazione di un bene (adibito al culto e alla preghiera) anche in assenza di un espresso divieto.

La seconda sezione Milano del T.A.R. Lombardia, con la sentenza n. 2018 del 27 agosto 2018, ritiene legittimo il diniego opposto da un Comune al cambio di destinazione urbanistica per la realizzazione di un edificio di culto, anche in assenza di un divieto espresso dalle norme o della realizzazione di nuove opere edilizie.

Il Comune rigettava la domanda di permesso di costruire, presentata da un’Associazione, per realizzare un luogo di culto in un determinato immobile:

• in assenza del previo piano delle attrezzature religiose;
• nuova destinazione urbanistica, anche in assenza di nuove opere.

A margine, veniva segnalato nel bene adibito a luogo di culto risultava, da un rapporto di Polizia Locale, «una rilevante presenza di persone da ultimo nelle serate di venerdì e sabato desumibile dal numero consistente di veicoli nell’area esterna e dal via vai di persone in entrata e uscita dall’immobile».

Al termine il dirigente, intimava ai sensi dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, la «cessazione della destinazione d’uso di luogo di culto, mutata in assenza di permesso di costruire» previsto dalla disciplina regionale, preannunciando l’acquisizione al patrimonio e la sanzione amministrativa pecuniaria.

In questo perimetro fattuale, l’Associazione sosteneva che il Comune contestava non già un’opera edilizia di trasformazione del territorio quanto un preteso comportamento (in violazione dell’art. 1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti umani), cioè un’attività di preghiera oltre al fatto che:

• non vi sono nuove opere edilizie;
• non vi è stato alcun cambio di destinazione d’uso;
• l’attività di culto rientra tra quelle culturali ammissibili nella classificazione ricompresa dallo strumento urbanistico;
• non è, infatti, ricompresa tra le destinazioni vietate, ergo sussiste un’autorizzazione implicita (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 30 novembre 2017, n. 5706).

Il Collegio osserva che:

• l’immobile viene utilizzato come luogo di culto e non solo come sede di attività associativa;
• il rilevante numero di persone, che entra nell’immobile, in occasione delle feste religiose, palesa un utilizzo dei locali che, per la sua incidenza urbanistica ed edilizia, necessita del previo rilascio di un permesso di costruire (fatti accertati da ripetuti verbali di sopralluoghi che hanno efficacia di piena prova, fino a querela di falso, ai sensi dell’art. 2700 c.c. relativamente alla provenienza dell’atto dal pubblico ufficiale che lo ha formato, alle dichiarazioni delle parti e agli altri fatti che il pubblico ufficiale attesti avvenuti in sua presenza o da lui compiuti);
• le attività industriali o artigianali e quelle culturali e di culto rappresentano categorie funzionali autonome, per cui per ciascuna si impone l’acquisizione del titolo edilizio abilitativo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 17 febbraio 2016, n. 344; Cons. Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2011, n. 5778);
• la destinazione funzionale a luogo di culto può dirsi impressa allorché l’edificio costituisca un forte centro di aggregazione umana (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 8 novembre 2013, n. 2486);
• l’indicazione delle destinazioni ammesse è tassativa;
• la disciplina regionale, per evitare che, attraverso la liberalizzazione dei cambi di destinazione d’uso, siano realizzate innovazioni di grande impatto sul tessuto urbano senza un preventivo esame da parte dell’Amministrazione civica, dispone che «i mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto… sono assoggettati a permesso di costruire».

Ciò posto, il mutamento della destinazione d’uso costituisce variazione essenziale, ex art. 31 dello stesso D.P.R. n. 380/2001, nel caso in cui abbia comportato variazione degli standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.

La conseguenza di tale violazione comporta l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, quale conseguenza obbligata prevista dalla norma cit. in caso di inottemperanza all’ordine di ripristino: attività vincolata che discende dall’applicazione della norma che regola la fattispecie dell’abuso commesso in assenza del permesso di costruire.

Al termine viene analizzata la condotta contraddittoria del Comune che, una volta accertato il mutamento d’uso in assenza del permesso di costruire, ha correttamente applicato il regime sanzionatorio, previsto dall’art. 31 del TU edilizia per le opere eseguite in assenza del permesso di costruire, ingiungendo la rimozione o la demolizione, dall’altro dispone l’acquisizione del bene a fronte della sospensione del procedimento teso ad ottenere il permesso di costruire per cambio di destinazione d’uso senza opere, previsto dalla disciplina regionale.

In termini diversi, da una parte l’Amministrazione ha, infatti, sospeso il procedimento avviato al fine di «verificare la procedibilità o meno della richiesta anche in relazione alla titolarità dell’immobile», confermando la volontà di esaminare la domanda, dall’altra parte (e quasi contestualmente), ha ritenuto di concludere il procedimento sanzionatorio per il cambio di destinazione d’uso: si tratta di una contraddittorietà manifesta tra i due provvedimenti: quello di sanatoria e quello incompatibile di acquisizione del bene con richiesta di consegna chiavi finalizzata all’immissione in possesso dell’immobile.

La sentenza ha il pregio, nella sua chiarezza espositiva, di stabilire che la realizzazione di una nuova destinazione di un bene, anche senza opere edilizie o in assenza di un divieto espresso, necessita di una valutazione dell’Amministrazione con il rilascio del titolo abilitativo.

Inoltre, in presenza di una richiesta di sanatoria edilizia il procedimento di acquisizione del bene, al patrimonio pubblico, deve arrestarsi: non si tratta di bilanciare una facultas o potestas dell’Amministrazione ma dell’esercizio della discrezionalità tecnica che si deve attenere a regole di diritto e non di opportunità: se l’opera è sanabile non si deve procedere alla sua acquisizione.

Stesse considerazioni sulla possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione che va valutata nella fase esecutiva del procedimento di repressione dell’abuso edilizio, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione (cd. fiscalizzazione dell’abuso, Cons. Stato, sez. VI, 30 marzo 2017, n. 1481).