Per l’ammonimento orale dello stalker non è indispensabile sentire le sue giustificazioni quando dai fatti si desume la gravità della condotta persecutoria.

La terza sez. Milano del T.A.R. Lombardia, con la sentenza n. 2371 del 23 ottobre 2018, interviene per affermare la legittimità di un provvedimento di ammonimento adottato da un Questore quando il marito abbia posto in essere ripetuti appostamenti, nei pressi dell’abitazione della moglie, con contestuali atti di aggressioni.

Il reato di stalking (a fattispecie alternative, ciascuna delle quali è idonea ad integrarlo) definito dal primo comma nell’art. 612 bis, «Atti persecutori», del c.p. si manifesta quando un soggetto «con condotte reiterate, minaccia o molesta taluno in modo da cagionare un perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero da ingenerare un fondato timore per l’incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona al medesimo legata da relazione affettiva ovvero da costringere lo stesso ad alterare le proprie abitudini di vita».

Si tratta di un delitto ad evento di danno e si distingue, sotto tale profilo, dal reato di minacce, che è reato di pericolo ed è punito a querela della persona offesa; mentre si procede tuttavia d’ufficio se il fatto è commesso nei confronti di un minore o di una persona con disabilità.

Il pronunciamento avviene a seguito del ricorso del provvedimento di ammonimento emesso dalla Questura allegando i seguenti profili:

– violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 per non aver l’Amministrazione inviato al ricorrente l’avviso di avvio del procedimento e per non aver indicato nel provvedimento le ragioni di urgenza che giustificherebbero tale omissione;

– la violazione dell’art. 8 del decreto – legge n. 11 del 2009 poiché, contrariamente a quanto imporrebbe tale norma, l’Autorità procedente non ha preventivamente sentito il destinatario del provvedimento (mancato contradditorio);

– carenza di motivazione, ex art. 3 della legge n. 241 del 1990, avendo l’Amministrazione posto a fondamento dello stesso circostanze generiche, ergo non persecutorie, anche per la remissione della querela che dimostra la mancanza delle circostanze del reato «causa di uno stato d’animo di ansia o di paura»;

– mancato accesso partecipativo, non mettendo a disposizioni gli atti istruttori richiamati nell’ammonimento (sul diritto di accesso, vedi T.A.R. Toscana, sez. II, 1° febbraio 2017, n. 176);

– irrilevanza delle circostanze, avendo il ricorrente l’abitazione nei pressi di quella della moglie, risultando del tutto fisiologici gli incontri verificatisi.

Il Collegio, prima di affermare l’infondatezza del ricorso, la correttezza amministrativa e l’adeguata istruttoria evidenzia che l’art. 8 del decreto-legge n. 11 del 2009, ai commi primo e secondo, stabilisce che, invece di proporre querela, la vittima del reato può decidere di avanzare al Questore richiesta di ammonimento nei confronti dell’autore della condotta, ed il Questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l’istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento, invitandolo a tenere una condotta conforme alla legge.

Appare subito evidente lo scopo della norma e le finalità perseguite dal provvedimento di ammonimento che non ha una funzione sanzionatoria quando natura meramente preventiva e cautelare, nell’interesse della vittima a interrompere – immediatamente – lo stato di malessere profondo alla propria vita (o abitudini di vita) o dei propri cari.

È noto che per la configurabilità del reato di condotta persecutoria, in sede giudiziaria e, a fortiori, anche per la valutazione delle condotte in sede amministrativa, è necessario accertare che la vittima degli atti sia indotta a gravi sentimenti di ansia o di paura, seppure sulla base di una valutazione necessariamente sommaria e nonostante la successiva eventuale archiviazione del procedimento penale (Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2014 n. 6038 e 23 febbraio 2012, n. 1069).

L’impianto normativo ha specifiche finalità dissuasive e muove dalla necessità di invitare a desistere da qualsiasi condotta vessatoria, anche sotto forma di minaccia e molestia, chiunque tenga un comportamento non conforme a legge e che è idoneo a determinare un giudizio di pericolosità sociale del soggetto, ciò indipendentemente dalla sussistenza di prove compiute sulla commissione di reati e dalla esistenza di pendenze penali a carico dell’interessato, essendo infatti sufficiente fare riferimento ad elementi dai quali è possibile desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso che, nel contesto delle relazioni affettive e sentimentali, possa degenerare e preludere a veri e propri comportamenti delinquenziali (T.A.R. Piemonte, sez. I, 2 marzo 2012, n. 290).

In questa prospettiva di prevenzione è ammessa un’ampia discrezionalità nelle valutazioni istruttorie e degli elementi probatori per la migliore tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (T.A.R. Veneto, sez. III, 2 luglio 2018, n. 709).

Vi è da dire che la Questura, ai fini della adozione del provvedimento di ammonimento, non è tenuta a dimostrare che la responsabilità dello stalker sia accertata con un grado di certezza tale da poter sostenere anche una imputazione per il reato di cui all’art. 612 bis c.p. (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I ter, 10 agosto 2018, n. 8968), atteso che l’istituto dell’ammonimento costituisce una misura di prevenzione con finalità dissuasive, preordinata a che gli atti persecutori posti in essere contro la persona non siano più ripetuti e non cagionino esiti irreparabili (T.A.R. Trento, sez. I, 28 luglio 2017, n. 244).

Il procedimento amministrativo, di cui all’art. 8, d.l. n. 11 del 2009, si muove, infatti, su un piano diverso (preventivo e cautelare) da quello del procedimento penale per il reato di cui all’art. 612 bis c.p. e, conseguentemente, il provvedimento conclusivo (decreto di ammonimento) presuppone non l’acquisizione di prove tali da poter resistere in un giudizio penale avente ad oggetto un’imputazione per il reato di atti persecutori, bensì la sussistenza di elementi dai quali sia possibile desumere un comportamento persecutorio o gravemente minaccioso che possa degenerare e preludere a condotte costituenti reato.

Ne consegue che, ai fini dell’ammonimento, non occorre che sia raggiunta la prova del reato, bensì è sufficiente far riferimento ad elementi dai quali sia possibile desumere, con un sufficiente grado di attendibilità, un comportamento persecutorio che ha ingenerato nella vittima un perdurante e grave stato di ansia e di paura.

In ragione dell’esigenza primaria di assicurare il benessere della persona offesa, della natura cautelare e della conseguente insita urgenza della misura, il provvedimento di ammonimento non deve essere necessariamente preceduto dall’avviso di avvio del procedimento e ciò in particolare quando dall’istruttoria compiuta dall’amministrazione siano emersi precisi indizi di una condotta aggressiva e disdicevole da parte del suo destinatario (T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 16 aprile 2018, n. 2496).

Il bilanciamento tra partecipazione dell’interessato al procedimento amministrativo (lo stalker) e la tutela di chi subisce la violenza viene operata direttamente dal legislatore, quando assegna il potere al responsabile del procedimento di agire in presenza del raggiungimento di una prova di fondatezza.

La gradualità è correlata all’interesse prevalente della vittima: in un quadro indiziario sufficientemente preciso, prevale l’interesse ad una pronta emissione del provvedimento, e ciò anche considerando che, in questo modo, viene altresì prontamente tutelato l’interesse generale alla sicurezza pubblica.

L’istruttoria può ritenersi completa anche senza l’instaurazione del contradditorio quando le prove siano tali da dimostrare l’evento (ad es. anche con l’invio di sms o nello scrivere spesso sulla lavagna di casa frasi gravemente offensive, in presenza dei figli, T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 8 maggio 2013, n. 444).

In questo senso, è notevole la diversità degli interessi dei soggetti coinvolti nel procedimento:

1. da un lato, vi è l’ipotetica vittima del reato che versa, presumibilmente, in uno stato di ansia o di paura e che, quindi, mira ad ottenere al più presto una misura che la metta al riparo dal pericolo temuto;
2. dall’altro lato, invece, c’è il soggetto che incute il timore al quale viene soltanto ordinato di tenere un comportamento conforme alla legge, e cioè un comportamento che egli sarebbe già obbligato a tenere e a cui è comunque tenuta la generalità dei consociati.

Nel caso di specie, vi è una pluralità di fatti idonei, tali da dimostrare ex se la fondatezza della misura adottata nei termini:

1. presenza di un accertato carattere inequivocabilmente persecutorio della condotta posta in essere dall’interessato, il marito;
2. univocità del carattere reiterato nel tempo della condotta dello stalker, dimostrata da ripetute querele e richieste di ammonimento a cura della moglie;
3. appostamenti, pedinamenti e atteggiamenti minacciosi (manu militari), assunti agli atti istruttori, anche da prove testimoniali (alla stregua del dettato dell’art. 8, comma 2, del d.l. n. 11/2009, che impone al Questore, se necessario, di sentire le persone informate dei fatti);
4. ingeneramento di un grave stato di tensione tale da costringere la moglie a mutare le proprie abitudini, dal momento che si è generato nel soggetto passivo uno stato di non irragionevole paura e di continua, giustificata e grave apprensione (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 26 febbraio 2013, n. 1148).

Tutti elementi di natura istruttoria e motivazionale in grado di sostenere legittimamente l’ammonimento con presupposti fattuali sufficientemente significativi che giustificano anche la decisione di procedere in assenza di un confronto preventivo con il destinatario.

Risulta coerente e completo il processo decisionale quando l’istruttoria documentale (che notoriamente è libera, potendo acquisire ogni forma di prova senza limiti di ritualità) non si sia limitata a recepire acriticamente e passivamente i fatti contenuti nelle dichiarazioni esposte dall’asserita vittima ma abbia attivato le dovute verifiche sulla loro fondatezza: non è, pertanto necessario effettuare nei confronti dell’interessato la comunicazione di avvio del procedimento, e ascoltare le ragioni di segno contrario che l’asserito stalker avrebbe potuto addurre a propria discolpa (a contrario, T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 28 gennaio 2013, n. 96).

A margine secondo gli insegnamenti della giurisprudenza amministrativa i principi afferenti il c.d. “giusto processo” o “equo processo”, che si compendiano nel diritto della persona i cui diritti siano stati lesi di fare ricorso ad un giudice terzo, vedendosi garantito il completo contraddittorio e con esso il diritto di essere sentito e di produrre prove, si applicano – secondo quanto previsto dall’art. 111 della Costituzione della Repubblica Italiana, dall’art. 47 della Carta Europea dei Diritti Umani e dall’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo del 4 novembre 1950 – solo ai procedimenti giurisdizionali, non anche ai procedimenti amministrativi.

La legge sul procedimento amministrativo (la n. 241/90) riconosce in generale il diritto di essere informati dell’avvio di un procedimento amministrativo e di potervi partecipare presentando memorie, salvo alcune eccezioni: tra esse la necessità di dover concludere il procedimento in un breve lasso di tempo sussistendo ragioni di urgenza: i procedimenti finalizzati alla adozione di un decreto di ammonimento, ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 11/2009 sono caratterizzati da urgenza in re ispa, come si desume dal fatto che la norma in questione, al comma 1, stabilisce che la richiesta della parte offesa, di ammonire l’autore di comportamenti persecutori, deve essere trasmessa al Questore senza ritardo.

Si comprende che è del tutto irrilevante o ininfluente la partecipazione dello stalker in coerenza con l’urgenza del decidere che esige una istruttoria alleggerita, caratterizzata dall’obbligo di sentire solo le persone informate dai fatti, dovendosi assumere informazioni dagli organi investigativi «solo se necessario».

L’urgenza della materia risulta evidente dal fatto che il decreto di ammonimento per definizione interviene in un contesto caratterizzato dal fatto che la parte offesa versa in stato di grave ansia e paura.

Il riflesso positivo che consegue fa arguire che i procedimenti amministrativi, finalizzati alla adozione di un ammonimento, non sono soggetti al rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge generale sul procedimento amministrativo, ragione per cui l’ammonimento è legittimo ancorché non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento (T.A.R. Milano, sez. I, 20 aprile 2017, n. 918, idem Cons. Stato, sez. III, n. 4241/2016).

Il segnale dell’intera vicenda approda all’orientamento secondo il quale acquisite le necessarie informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, si può prescindere dall’intervento del destinatario della misura monitoria qualora risulti fondata la condotta la segnalazione con un grado di attendibilità sufficiente.

Diversamente, in mancanza di un minimo apporto probatorio o documentale vi è l’onere di un confronto con il destinatario della misura: le regole di contraddittorio, di parità delle armi, nonché di imparzialità dell’azione amministrativa impongono che, al pari di chi lamenti il vulnus per una condotta presa in considerazione dall’art. 612 bis del codice penale, sia ammesso a interloquire nel procedimento, il soggetto che, all’esito dello stesso, può vedersi destinatario di una misura che dà luogo a un giudizio di pericolosità della sua condotta di vita, perché minacciosa e molesta nei confronti di terze persone (Cons. Stato, sez. III, 7 settembre 2015, n. 4127).

Invero, il contradditorio consente al Questore stesso di formare il proprio prudente convincimento circa la fondatezza dell’istanza, anche attraverso e, comunque, tenendo conto delle risultanze dell’audizione di eventuali altre persone informate dei fatti (T.A.R. Veneto, sez. I, 7 giugno 2018, n. 618).

Il criterio da seguire, per formare il proprio convincimento sulla sussistenza della pericolosità sociale del presunto stalker, si basa:

1. sull’esame dei fatti narrati dalla presunta vittima;
2. sulle controdeduzioni dell’ammonendo;
3. sulle informazioni degli organi investigativi;
4. sulle dichiarazioni rese dalle persone informate sui fatti, la cui maggiore obiettività potrebbe consentire un apprezzamento più compiuto della realtà di fatto, «posto che spesso non è agevole individuare quale in realtà sia la vittima e quale il persecutore, in particolare nel caso in cui tale istituto viene utilizzato come strumento di offesa tra ex coniugi» (T.A.R. Veneto, III, 9 dicembre 2014, n. 1489).

In ogni caso, dalla sentenza n. 2371/2018 del TAR Lombardia, sez. III Milano, si desume che in presenza di fatti gravi (persecuzioni e aggressioni) l’urgenza di intervenire con il procedimento finalizzato alla misura monitoria (per porre fine alla condotta persecutoria), può prescindere all’audizione dello stalker, essendo prevalente la tutela della vittima.

Il contesto e l’analisi del quadro dei fatti narrati nel giudizio amministrativo, sottende una situazione drammatica, un ambiente ormai contaminato da eventi sempre più violenti, che necessità di un intervento massiccio in termini di sicurezza della donna: le tutele giuridiche approntate appaiono insufficienti e le prospettive valoriali non aiutano.

Nella pronuncia si intravede, non tanto nell’oscurità, l’attualità della tragedia umana «L’espressione “violenza contro le donne” significa ogni atto di violenza fondata sul genere che abbia come risultato, o che possa probabilmente avere come risultato, un danno o una sofferenza fisica, sessuale o psicologica per le donne, incluse le minacce di tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, che avvenga nella vita pubblica o privata» (ex art. 1, «Dichiarazione sull’eliminazione della violenza contro le donne», ONU, 20 dicembre 1993, cfr. la Risoluzione numero 54/134 del 17 dicembre 1999, dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite che ha designato il 25 novembre come «Giornata internazionale per l’eliminazione della violenza contro le donne»).

L’“Indagine sulla sicurezza delle donne” (vedi, ISTAT, Il numero delle vittime e le forme della violenza, https://www.istat.it/it/violenza-sulle-donne/il-fenomeno/violenza-dentro-e-fuori-la-famiglia/numero-delle-vittime-e-forme-di-violenza) è sconvolgente, tanto ancora bisogna fare, nessuno può sentirsi estraneo e rimanere in silenzio di fronte agli atti persecutori e alla violenza sulle donne.

Si richiede un sempre e maggiore intervento delle formazioni sociali, delle Istituzioni, degli Stati, per riaffermare i valori della vita umana: «Questi, che sono vestiti di bianco, chi sono e da dove vengono?» (Dall’Apocalisse di san GIOVANNI APOSTOLO).