La convenzione urbanistica rientra tra gli strumenti di attuazione della pianificazione territoriale, avendo ad oggetto la definizione dell’assetto urbanistico di una parte del territorio, rientra tra gli accordi sostitutivi di provvedimento (ex art. 11 della Legge n. 241/1990)[1], ed è espressione di esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri per le parti sottoscrittrici: un vincolo negoziale bilaterale tra P.A. e privato, a cui si applicano di rinvio i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, per gli aspetti non incompatibili con la disciplina pubblicistica[2].

Si comprende che gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, ovvero (la c.d. causa) all’interesse che l’operazione contrattuale è diretta a soddisfare non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico – sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della Pubblica Amministrazione, con l’approdo positivo che in fase di esecuzione, in ossequio ai canoni di affidamento e buona fede e nel rispetto del rapporto di sinallagmaticità, la parte pubblica non può unilateralmente modificare le condizioni pattuite[3].

La lottizzazione di un’area urbana si completa e diviene perfetta con la stipula della convenzione urbanistica con la quale – unitamente al piano di riferimento – vengono definiti il progetto lottizzatorio e la volumetria dell’intero comparto (indice territoriale), con corrispondente assunzione da parte del soggetto attuatore di tutti gli obblighi di urbanizzazione necessari alla realizzazione del comparto edificatorio stesso, compresa la cessione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

La stipula rappresenta la condizione di efficacia del provvedimento di autorizzazione alla lottizzazione e obbliga i sottoscrittori[4], non potendo negarsi che in questo atto si assista all’incontro di volontà delle parti contraenti nell’esercizio dell’autonomia negoziale retta dal codice civile[5], rappresentata nella forma scritta ad substantiam: tale principio esclude la possibilità di ritenere ammissibile il perfezionamento dell’accordo sulla base di una manifestazione di volontà implicita o di comportamenti concludenti o meramente attuativi[6].

Va da sé che se da una parte, il privato è obbligato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e alla cessione delle aree, dall’altra parte, questi può ottenere una condanna del Comune ad eseguire quanto posto a suo carico, avendo la convenzione urbanistica una funzione negoziale sulle possibili modalità di realizzazione di un intervento urbanistico per dare al territorio la conformazione prevista dagli strumenti di pianificazione territoriale[7].

È noto, altresì, come principio generale del procedimento amministrativo (traslabile negli accordi procedimentali sulla certezza del termine di conclusione, mai sine die)[8] che il piano di lottizzazione ha un’efficacia decennale[9].

Ciò premesso, la seconda sez. Catanzaro del T.A.R. Calabria con la sentenza 21 marzo 2019 n. 619, interviene nel merito delle opere di urbanizzazione secondaria non cedute, rimanendo nel dominio del privato a fronte dell’inerzia dell’Amministrazione civica che non avrebbe esercitato l’azione di inadempimento (se non a distanza di ben 16 anni dal termine convenzionalmente stabilito).

La questione verte, infatti, sull’accertamento della prescrizione del diritto di acquisizione delle aree soggette ad urbanizzazione secondaria e del diritto di ottenere la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria.

Nello specifico, la convenzione urbanistica prevedeva l’obbligo a carico del lottizzante di cedere gratuitamente al Comune, entro un termine stabilito (rectius certo) dal perfezionamento dell’accordo, le aree destinate ad opere di urbanizzazione secondaria; obbligo di cessione mai avvenuto:

• avendo continuato il proprietario ad avere piena disponibilità dei terreni;
• non avendo il Comune mai intimato al lottizzante la cessione fino ad una data (ben oltre i termini di durata della convenzione) quando lo diffidava a liberare le aree.

Il Tribunale di prime cure – nella sua essenzialità dispositiva – rammenta che le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione – in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini- o con l’ultimazione delle opere medesime -se avvenuta prima di detta scadenza – con la conseguenza che il decorso del termine decennale di prescrizione è ipotizzabile solo a far data da tali momenti[10].

Da tali premesse, acclarato dal tenore letterale e contenutistico del termine certo previsto in convenzione della cessione delle aree, la prescrizione del diritto derivante dalla convenzione sarebbe ampiamente maturata (sedici anni), ben oltre il termine decennale relativo alla cessione gratuita delle aree.

Non solo si è appurata la scadenza del termine per la cessione gratuita delle aree ma anche quello per la realizzazione delle opere, oltre il termine decennale di prescrizione, quando il diritto del Comune si era irrimediabilmente estinto.

La conclusione immediata porta ad accogliere il ricorso e, per l’effetto, dichiarare la prescrizione del diritto del Comune di poter chiedere l’adempimento degli obblighi previsti in convenzione, potendosi ravvisare anche l’esistenza di un danno erariale (con la trasmissione della sentenza alla Procura della Corte dei conti) derivante da violazione di obblighi di servizio.

Invero, la sentenza offre l’occasione di affermare che una volta conclusi i termini di validità di una convenzione urbanistica e spirate le azioni a tutela degli adempimenti, rilevando anche che la convenzione urbanistica (in generale) dovrebbe essere accompagnata da serie, reali e valide garanzie fideiussorie per assicurare l’adempimento degli obblighi in capo al privato[11], le aree non cedute rimangono di proprietà privata, anche se l’uso dei beni – con il tempo – diventa pubblico, come nel caso delle strade private che acquisiscono l’uso pubblico.

Se pertanto, viene meno il diritto del privato di cedere al Comune i beni (alias le strade ad esempio, quali opere di urbanizzazione primaria, ex art. 4 della Legge 29 settembre 1964, n. 847), viene anche meno l’azione del privato affinché il Comune sia obbligato all’acquisizione dei citati beni, quando a distanza di tempo non ne sussista o permanga l’interesse pubblico.

Giova, a tal proposito, rammentare che il comma 21 dell’art. 31 della Legge 23 dicembre 1998, n. 448 prevede che «in sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari», potendo, quindi, acquisire le eventuali strade di lottizzazione non cedute ma questa decisione di acquisizione non è un obbligo ma una scelta di natura discrezionale che va, comunque, sorretta da un obbligo motivazionale.

In termini diversi, per ciò che interessa, il processo di municipalizzazione delle opere di urbanizzazione al termine di validità delle convenzioni urbanistiche non costituisce un obbligo di provvedere sull’eventuale istanza del privato lottizzante scaduta la convenzione di lottizzazione, essendo – anche in questo caso – in presenza della prescrizione del diritto.

Si ricava il principio di diritto che una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto.

L’eventuale richiesta del privato di pretendere dal Comune l’acquisizione delle strade di lottizzazione previste in cessione gratuita, non attiene a diritti e obblighi nascenti da fonti convenzionali, ma unicamente all’esistenza o meno di un obbligo del Comune di provvedere su un’istanza del privato, secondo le regole dell’agire amministrativo, per cui situazioni soggettive di diritto/obbligo sono del tutto fuori discussione.

L’acquisizione di beni da parte del Comune, con la correlativa assunzione di oneri a carico delle finanze comunali, rimane una decisione che rientra nella disponibilità dell’Ente che non solo non è tenuto per legge ad acquisire i beni, ma non è tenuto, altresì, ad esporre le ragioni per le quali, eventualmente, non intenda acquisirli.

L’Amministrazione civica, nel rispetto dei principi di imparzialità, buon andamento e di buona fede in senso oggettivo, potrà prendere in considerazione l’istanza del richiedente, ed effettuare al riguardo le valutazioni di opportunità sul piano dell’interesse pubblico e determinarsi in un senso o in un altro[12].

[1] Ne consegue che le eventuali controversie riguardanti l’esatta esecuzione di obblighi nascenti, nonché la risoluzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a estesa alle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di un provvedimento, Cass. Civ., SS.UU., sentenze n. 19914 del 5 ottobre 2016 e n. 2546 del 3 febbraio 2011.

[2] T.A.R. Abruzzo, Pescara sez. I, 27 dicembre 2018, n. 377.

[3] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 346/2017.

[4] Cass. Civ., sez. III, 18 aprile 2012, n. 14849.

[5] T.A.R. Basilicata, sez. I, 6 febbraio 2018, n. 106.

[6] Cass. Civ., sez. II, ordinanza 22 marzo 2019, n. 8244.

[7] T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 4 giugno 2014, n. 1347.

[8] L’assenza della predeterminazione del termine, lasciando la parte nell’incertezza assoluta in ordine al quando del provvedimento finale risulta illegittima, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 5 aprile 2018 n. 553 e 26 aprile 2017, n. 636.

[9] Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012, n. 2045.

[10] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 21 dicembre 2017, n. 2112 e T.A.R. Liguria, sez. I, 18 maggio 2016, n. 506.

[11] In questo caso, la controversia avente ad oggetto l’escussione, da parte del Comune, di una polizza fideiussoria concessa a garanzia di somme dovute per oneri di urbanizzazione, pattuite in una convenzione di lottizzazione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non in quella esclusiva del giudice amministrativo, attesa l’autonomia tra i rapporti in questione, nonchè la circostanza che, in tale ipotesi, la P.A. agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri, Cass. Civ, SS. UU., 28 luglio 2016, n. 15666.

[12] T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 27 aprile 2018, n. 865.