La sez. controllo Emilia Romagna della Corte dei Conti, con la Deliberazione n. 31 del 20 maggio 2019, interviene nel chiarire la corretta determinazione dei rimborsi spesa dei consiglieri (delegati o privi di delega), lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici, ove si considera la loro presenza come “necessaria” per le attività dell’Ente Locale, mutuando/ e/o estendendo la disciplina degli assessori a tali figure, pur prive di una loro collocazione giuridica (sotto l’aspetto considerato) nel D.Lgs. n. 267/2000 (Tuel).

Nel formulare la richiesta l’Amministrazione provinciale richiama un precedente che, con riguardo ai rimborsi viaggio, ex art. 84, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, ha ritenuto come “presenza necessaria”, una serie di fattispecie che non possono dar luogo a rimborso spese di viaggio, tra cui:

1. in orario di ricevimento al pubblico affissi alla casa comunale e pubblicizzati sul sito istituzionale dell’ente;
2. ad incontri con professionisti e cittadini per discutere su temi di interesse della comunità;
3. per incontri con i Responsabili dei Servizi per individuazione obiettivi di Piano Performance e monitoraggio della relativa attuazione subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute;
4. a commissioni consiliari subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute.

La ratio è quella di assicurare il concreto esercizio della funzione di amministratore locale, garantendo il diritto costituzionale di accesso in condizioni di eguaglianza alle cariche elettive, la cui effettività viene assicurata dal rimborso delle spese sostenute per svolgere i relativi compiti (ex art. 3 e 51 Cost.): l’indennità di funzione, di cui all’art. 82 del D.Lgs. n. 267/2000, ha essenzialmente lo scopo di rifondere l’amministratore del presunto mancato guadagno o comunque delle spese connesse con l’espletamento del pubblico mandato.

Va annotato che, secondo un’interpretazione letterale, il criterio dell’effettività della spesa da rimborsare non risulta(va) plausibile con un rimborso di tipo forfettario nella misura pari a un quinto del costo di un litro di benzina (con le precisazioni che seguiranno); sono, quindi, rimborsabili solo le spese “effettive” e non anche quelle determinate in modo forfettario: l’interpretazione letterale è confermata anche sotto il profilo teleologico per cui la ratio sottesa agli interventi di razionalizzazione della spesa realizzati dal legislatore con le novelle prima del 2007 e poi del 2010, è quella di ancorare i rimborsi ad elementi effettivi della spesa anziché a valori predeterminati.

Inoltre, pare giusto rilevare che, ai fini della determinazione del luogo di residenza o dimora abituale, interessa esclusivamente il luogo ove la persona dimora di fatto in modo abituale, rivestendo le risultanze anagrafiche mero valore presuntivo circa il luogo di residenza e potendo essere superate, in quanto tali, da una prova contraria, desumibile da qualsiasi fonte di convincimento.

Fatte queste brevi considerazioni, la Corte dei Conti, nel formulare la risposta al quesito, non potendo entrare nella puntuale questione (rectius concreta attività gestionale), si astrae a livello generale nella sua funzione consultiva di individuazione o chiarimento delle regole di contabilità pubblica definendo i parametri di liceità dei rimborsi.

La fonte di riferimento del Tuel, in piena aderenza all’art. 51, terzo comma Cost. («chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro») oltre al rimborso delle spese sostenute, si rinvengono in una serie di articoli di stretta interpretazione:

1. 79 «Permessi e licenze», ove si determinano i casi nei quali gli eletti possono usufruire in modo retribuito e non del tempo per la partecipazione all’attività degli organi e dell’ufficio ricoperto, compresi gli oneri di documentazione, sicché la fruizione di alcuni dei permessi, comporta un onere a carico della P.A. in cui il beneficiario presta servizio o del medesimo Ente locale presso cui il lavoratore esercita le funzioni pubbliche;
2. 80 «Oneri per permessi retribuiti» riferito alle tipologie di pagamento delle prestazioni istituzionali (assenze e permessi);
3. 84 «Rimborso delle spese di viaggio» sui casi di legittimo rimborso delle spese sostenute per le attività istituzionali autorizzate, e sulle modalità di ristoro affidate alla dirigenza.

Dal quadro normativo si passa al merito.

Con riferimento alla previsione della rimborsabilità delle spese viaggio per gli amministratori che risiedono fuori del comune per la presenza alle sedute dei rispettivi organi o per la “presenza necessaria” (ex comma 3 dell’art. 84, Tuel), l’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi conforme soltanto se:

1. «finalizzato all’effettivo e obbligatorio» svolgimento dei compiti istituzionali (funzioni proprie o delegate);
2. quando ne «sia accertata la convenienza economica» nei casi in cui il servizio di trasporto pubblico manchi del tutto o non sia idoneo a consentire l’agevole ed utile svolgimento della funzione.

Quando l’accesso non sia giustificato dalla partecipazione alle sedute degli organi è indispensabile qualificare la presenza “necessitata” sotto il profilo:

1. soggettivo, ovvero una presenza indispensabile e non meramente discrezionale o facoltativa sull’‘an’, sul ‘quantum’ e sul ‘quomodo’, lasciata, pertanto, nella disponibilità dell’interessato (quale, ad es., lo studio o la disamina degli argomenti posto all’o.d.g. in un giorno diverso da quello della convocazione);
2. oggettivo, ovvero per assolvere ad un obbligo giuridico che elimina l’agente da qualsiasi facoltà di una scelta diversa per l’esercizio della funzione.

Viene premesso che il perimetro di riferimento, a seguito della Legge Delrio, che ha innovato l’ordinamento delle province e delle città metropolitane, impone che gli organi delle prime siano esclusivamente il Presidente, il Consiglio e l’Assemblea dei sindaci, mentre viene meno l’organo collegiale della Giunta.

Il Presidente della provincia può (ex comma 66 dell’art. 1 della Legge n. 56/2014):

1. nominare un vicepresidente scelto tra i consiglieri provinciali, stabilendo le funzioni delegate, oltre a quelle di sostituzione in caso di impedimento;
2. assegnare deleghe a consiglieri provinciali, nel rispetto del principio di collegialità, «secondo le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto».

Il comma 86 dell’art. 1 della Legge n. 56/2014 stabilisce che «Gli incarichi di presidente della provincia, di consigliere provinciale e di componente dell’assemblea dei sindaci sono esercitati a titolo gratuito. Restano a carico della provincia gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori, relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi di cui agli articoli 80, 84, 85 e 86 del testo unico».

Catalogate le prerogative dei amministratori della Provincia, la Corte giunge a rispondere al successivo quesito:

1. sotto il profilo soggettivo, la previsione dell’eventuale assimilazione dei consiglieri attributari di deleghe ai “componenti degli organi esecutivi” va condotta, da ogni Provincia, in un processo che trova la fonte (interna) in ogni singolo statuto, con un’attività di verifica caso per caso;
2. sotto il profilo oggettivo, è da ritenersi “necessaria” quella presenza alle stesse condizioni previste per i consiglieri comunali, ovvero in funzione di un effettivo svolgimento di funzioni proprie o delegate, come la partecipazione alle sedute degli organi esecutivi ed assembleari, ovverosia qualificata da un preesistente obbligo giuridico dell’interessato che non gli consentirebbe una scelta diversa per l’esercizio della propria funzione, salvo il non esercizio della funzione stessa, con esclusione dei rimborsi per presenze rimesse alla volontà del singolo;
3. sul piano procedimentale l’uso del mezzo proprio è giustificabile in presenza di un’autorizzazione motivata in assenza di mezzi di trasporto pubblico idonei, ovvero, quando l’orario degli stessi non ne consenta la fruizione in tempi conciliabili con l’espletamento delle incombenze connesse al mandato, nonché ogni volta che l’uso del mezzo di trasporto privato sia accertato come economicamente più conveniente o il solo possibile.

L’art. 51 Cost. riguarda indubbiamente i rapporti politici in senso ampio, comprende non solo l’elezione a membro dei due rami del Parlamento ma anche l’elezione agli organi elettivi previsti nel nostro ordinamento, regionali, provinciali e locali, tutti considerati costituenti il tessuto connettivo dell’ordinamento statuale e tutti rilevanti per attuare gli interessi generali, onde rimanga assicurato il pieno svolgimento della vita democratica del Paese.

Assicurare il tempo per l’esercizio della funzione e il rimborso per le spese di accesso alla sede significa adempiere al precetto costituzionale anche in relazione all’art. 3 Cost.: una esplicita affermazione del principio contenuto nella prima parte dell’art. 51 Cost. (uguaglianza dei cittadini nell’accesso agli uffici pubblici ed alle cariche elettive) corrisponde un altrettanto esplicita dichiarazione di volontà, contenuta nell’ultimo comma, con il quale il costituente ha individuato, come garanzia di attuazione del precetto contenuto nel primo comma, la disponibilità del tempo necessario per l’adempimento dei compiti degli uffici e delle cariche pubbliche ed il mantenimento del posto di lavoro, da ricomprendere la retribuzione delle assenze e le cit. spese viaggio.

(Estratto, Possibilità di rimborsi viaggio ai consiglieri provinciali delegati, giustamm.it, 2019, n. 6, Approfondimento tematico 12 giugno 2019, n. 47)