La seconda sez. Milano del T.A.R. Lombardia, con la sentenza 22 agosto 2019 n. 1916, conferma il diniego di un cambio di destinazione d’uso di un locale a luogo di culto[1], qualora non si valuti concretamente che, con la nuova destinazione dello spazio urbano, si incide sull’esigenza di aumento degli standard e il maggiore afflusso di persone, con connesse esigenze di maggiori servizi di interesse generale.

Giova rammentare che l’art. 23 ter «Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante» del D.P.R. 380/2001 definisce che «salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle» indicate dalla legge (residenziale; turistico-ricettiva; produttiva e direzionale; commerciale; rurale), rilevando che nel campo urbanistico, il mutamento di destinazione d’uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, posto che nell’ambito delle stesse categorie catastali possono anche aversi mutamenti di fatto[2], ma che, come tali, sono irrilevanti sul piano urbanistico[3].

Inoltre, è noto che la realizzazione di un intervento edilizio, che comporta la trasformazione del territorio, impone anche il pagamento di una somma di denaro a favore del Comune in relazione al rilascio del titolo abilitativo (o della nuova destinazione), in aderenza ad un principio generale, con funzione di solidarietà economico – sociale, che risponde all’esigenza contributiva di partecipare ai costi ricadenti sulla collettività per il nuovo carico urbano del territorio, del quale il privato si avvale nel momento in cui decide l’intervento[4].

Il senso di questi nuovi apporti economici (ma anche di nuove opere edilizie a servizio generale) all’Amministrazione sono correlativi all’incidenza della nuova destinazione sul territorio, sui costi e vantaggi rispettivi derivanti alla collettività e al concessionario dalla trasformazione[5], che esige in modo forzato di valutare eventuali nuovi interventi afferenti al cambio di destinazione d’uso (riferito a nuovi spazi urbani necessari).

Infatti, il mutamento di destinazione d’uso rilevante da un punto di vista urbanistico è presente anche laddove un immobile venga utilizzato in maniera diversa da quella originaria, anche nel caso in cui non vengano eseguite opere edilizie, ma il detto immobile venga assegnato ad una diversa categoria funzionale tra quelle contemplate dal legislatore, con nuove esigenze da assicurare rispetto alla vecchia destinazione[6].

Nondimeno il presupposto del mutamento di destinazione giuridicamente rilevante, ai fini dell’eventuale adozione della sanzione interdittiva del cambio di destinazione non consentito, è che l’uso diverso – ovviamente attuato senza opere a ciò preordinate – comporti un maggior peso urbanistico effettivamente incidente sul tessuto urbano, ad es. l’aggravio di servizi (viabilità, traffico ordinario, parcheggi nelle aree antistanti o prossime l’immobile rispetto a quello programmato e realizzato; incremento quantitativo e qualitativo dello smaltimento dei rifiuti conseguenti alla nuova attività): l’ubi consistam è il mutamento di destinazione che giustifica la repressione dell’alterazione del territorio in conseguenza dell’incremento del carico urbanistico come originariamente divisato nella pianificazione del tessuto urbano dall’Amministrazione locale[7].

Detta questione operativa, che impone nuovi servizi prima assenti, viene affrontata dall’Amministrazione civica quando (caso di specie) richiede l’ordine di rimessione in pristino della precedente destinazione edilizia dell’immobile (atto impugnato), sede dell’associazione ricorrente, in relazione al cambio di destinazione d’uso da laboratorio a luogo di aggregazione e di preghiera e la realizzazione di opere di manutenzione straordinaria: un uso comune dell’immobile a luogo di culto aperto al pubblico.

L’atto impugnato, secondo i ricorrenti, presentava vizi:

• difetto di istruttoria, poiché un solo e sporadico accesso ai locali, da parte della Polizia Locale, non può certificare un cambio di destinazione d’uso stabile, utilizzato quale luogo di “aggregazione e preghiera”;
• secondo la disciplina regionale serve la presenza e l’afflusso costante di persone per dimostrare il cambio di destinazione, quale centro di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali), con riflessi di rilevante impatto urbanistico, che richiederebbero la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni[8];
• per ravvisare la presenza di una moschea, in senso rilevante per le norme edilizie e urbanistiche, sarebbero necessari due requisiti, l’uno intrinseco, dato dalla presenza di determinati arredi e paramenti sacri, l’altro estrinseco, dato dal dover accogliere i fedeli (tutti coloro che vogliano praticare e avvicinarsi al culto della religione islamica, uomini e donne, di qualsiasi scuola o nazionalità essi siano)[9];
• per altre religioni, una chiesa consacrata potrebbe esistere e praticare il culto anche all’interno di una proprietà privata (cappelle gentilizie, conventi o istituti);
• l’uso incompatibile potrebbe verificarsi nel caso in cui l’accesso per la libera attività di preghiera fosse non riservato ai membri dell’associazione ma indiscriminato, perché è in quest’ultimo caso che si verifica l’aumento di carico urbanistico, da valutare in sede di rilascio del titolo edilizio[10];
• la modifica della destinazione d’uso deve trovare una precisa corrispondenza nella natura e nella tipologia di opere realizzate in quanto la stessa non può essere certamente inferita dall’uso di fatto che possa, in precedenza, essere stato posto in essere[11].

Il giudice di prime cure, nel ritenere i motivi del ricorso infondati, formula le seguenti osservazioni:

• sotto il profilo allegatorio delle prove risulta accertato l’utilizzo permanente ad uso di culto non solo dall’accesso presso la sede dell’associazione ma anche dalle dichiarazioni delle persone interrogate sul luogo, da video su youtube, da estratti di siti web e dalle dichiarazioni rese sul motore di ricerca google da persone che hanno frequentato il luogo[12];
• l’individuazione dell’uso dell’immobile non può essere affidato ad un solo accesso ma deriva da una pluralità di elementi che formano un complesso di indizi gravi precisi e concordanti in merito all’utilizzo non saltuario dell’immobile, quale luogo di culto aperto alla generalità dei fedeli: i sopralluoghi effettuati dalla Polizia Locale sono risultati ripetuti e il ricorrente non ha fornito prova idonea per contrastare tali circostanze fattuali;
• dagli elementi probatori non esiste traccia dell’uso a laboratorio dell’immobile, né di altro uso diverso da quello individuato dagli accertamenti della Polizia Locale (ovvero, luogo di culto), anzi i «locali assurti all’onore della cronaca per l’uso a fini religiosi continuo da parte di un ampio numero di persone, con la conseguenza che si deve escludere che l’uso religioso sia saltuario ed abbia natura privata»[13];
• il mutamento d’uso dell’immobile, in assenza di opere edilizie, diviene rilevante, in base all’articolo 32 del D.P.R. n. 380/2001, esclusivamente ove implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968, sicché tale mutamento di destinazione d’uso non autorizzato e attuato senza opere comporta una c.d. variazione essenziale sanzionabile se ed in quanto comportante una variazione degli standards urbanistici, ossia dei carichi urbanistici relativi a ciascuna delle categorie urbanistiche individuate nella fonte normativa statale in cui si ripartisce la c.d. zoning del territorio (in caso contrario, non essendo stata realizzata alcuna opera edilizia né alcuna trasformazione rilevante, il mutamento d’uso costituisce espressione della facoltà di godimento, quale concreta proiezione dello ius utenti, spettante al proprietario)[14];
• l’afflusso non sporadico di un notevole numero di persone porta ad escludere che il cambio di destinazione d’uso in questione non sia idoneo a determinare un aumento del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale tale da renderlo irrilevante dal punto di vista urbanistico;
• la presenza di lavori di ristrutturazione (bagni e bagni per disabili) porta a desumere che si tratta di servizi presenti normalmente in luoghi aperti al pubblico destinati a soddisfare le esigenze di persone che provengono dall’esterno, in assenza di prova contraria dell’uso privato di tali servizi.

La sentenza acclara che il cambio di destinazione d’uso (senza opere)[15] è stato dimostrato con una diversità di prove (non contestate, ovvero non allegando elementi dimostrativi di un uso privato) e che la destinazione non risulta più compatibile con quella originaria, donde un carico urbanistico maggiore con relativa necessità di garantire ulteriori servizi in relazione alla nuova e diversa destinazione ad uso pubblico.

[1] Si rinvia, Libertà di culto o di pianificazione urbana, mauriziolucca.com., 2018.

[2] Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2010, n. 1650.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 26 marzo 2013, n. 1712.

[4] Cfr. il vecchio art. 3 della Legge 28 gennaio 1977, n. 10, sull’edificabilità dei suoli ove si statuiva che, in relazione al rilascio della concessione edilizia, il pagamento “di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.

[5] Cons. Stato, sez. V, 8 febbraio 1988, n. 61.

[6] T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 5 marzo 2019, n. 353.

[7] Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2016, n. 4188.

[8] Con rinvio alla giurisprudenza del T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 8 novembre 2013, n. 2486; 28 ottobre 2010, n. 7050; 17 settembre 2009, n. 4665.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, n. 683.

[10] Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 29 maggio 2013, n. 522.

[11] Cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 23 settembre 2010, n. 6415; 23 settembre 2010, n. 6416.

[12] L’utilizzo di foto costituisce prova documentale pienamente utilizzabile anche in sede penale, Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2019, n. 2363, idem T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 25 settembre 2018, n. 1604, sicché è lecito, in materia edilizia, utilizzare come prova nel giudizio penale, i fotogrammi scaricati dal sito internet “Google Earth”, Cass. penale, sez. III, 19 ottobre 2017, sentenza n. 48178.

[13] Il rilevante afflusso di numero di persone che entra nell’immobile, in occasione delle feste religiose, palesa un utilizzo dei locali che, per la sua incidenza urbanistica ed edilizia, necessita del previo rilascio di un permesso di costruire, secondo cui la destinazione funzionale a luogo di culto può dirsi impressa allorché l’edificio costituisca un forte centro di aggregazione umana; quindi, con le attività industriali o artigianali e quelle culturali, anche quelle di culto rappresentano categorie funzionali autonome, per cui per ciascuna si impone l’acquisizione del titolo edilizio abilitativo, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 febbraio 2016, n. 344; Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2011, n. 5778.

[14] T.A.R. Veneto, sez. II, 27 gennaio 2015, n. 91, idem T.A.R. Umbria, sez. I, 26 aprile 2019, n. 208.

[15] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 27 agosto 2018, n. 2018, dove è stato confermato legittimo il provvedimento con il quale un Comune ha espresso un diniego in ordine ad una istanza avanzata da una associazione culturale, tendente ad ottenere l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso, senza opere edilizie, di un immobile ubicato in zona con destinazione urbanistica industriale, artigianale, commerciale e direzionale, ove detta istanza sia finalizzata alla realizzazione di luogo di culto, a nulla rilevando che tale ultima destinazione non sia espressamente vietata dallo strumento urbanistico generale: un mutamento di destinazione d’uso, anche se non comporta la realizzazione di opere edilizie, non può comunque escludere l’aumento dell’impatto urbanistico, la cui valutazione deve essere effettuata dalla P.A., rilevando che il fatto che il mutamento in luogo di culto non sia espressamente vietato, non è rilevante, perché l’indicazione delle destinazioni deve ritenersi tassativa.