Una delle massime espressioni della Politica, e del controllo politico sul territorio (dal centro alla periferia), risiede nel potere di legiferare in ambito urbanistico, sicché nelle politiche di Governo del Territorio il potere di pianificazione urbanistica non è solo funzionale all’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio, in considerazione delle diverse tipologie di edificazione distinte per finalità (quasi a ritrovare il principio di buon andamento dell’art. 97 Cost.), ma è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici e particolari (di coloro che intervengono nel processo creativo del diritto), che trovano il proprio fondamento sia in valori costituzionalmente garantiti, ma anche in una dimensione o proiezione dello sviluppo urbano (umano), correlato ad una visione etica di rapporti sociali ed economici, nonché a misure di politica partecipata.

Il potere di pianificare

Il potere dell’Amministrazione di imporre dei limiti e divieti attraverso la pianificazione urbanistica, in adesione alle linee di mandato elettorale, trova una rigorosa giustificazione nelle scelte tendenzialmente insindacabili alla stregua di qualsiasi atto politico (o d’indirizzo politico), poiché espressione della più ampia discrezionalità amministrativa, avendo cura:

• da una parte, di esercitare il potere nel rispetto del principio di proporzionalità e ragionevolezza rispetto alle esigenze pubbliche che intende perseguire, bilanciati anche dalle esigenze dei privati che vengono attinti dai provvedimenti;
• dall’altra parte, di esprimere una motivazione generale d’insieme, anche reperibile negli atti tecnici di piano/relazioni, con la precisazione dirimente secondo la quale non sussiste la necessità di particolari apprezzate motivazioni a sostegno delle scelte urbanistiche dell’Amministrazione locale, essendo sufficiente il mero richiamo ai criteri e principii ispiratori del piano, in armonia con le eventuali aspettative qualificate dei proprietari o una specifica destinazione urbanistica[1].

Una volta definita la pianificazione urbanistica lo strumento attuativo si conclude con la sottoscrizione della convenzione urbanistica, che segna l’incontro delle scelte politiche con le esigenze del privato: gli obblighi a carico delle parti sono inseriti nel testo convenzionale[2].

In dipendenza di ciò, una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l’esercizio di ogni azione legale da parte della PA per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni: le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione – in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini – o con l’ultimazione delle opere medesime – se avvenuta prima di detta scadenza – entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione[3].

La competenza

La Giunta comunale è competente all’approvazione dei piani attuativi (compresi di lottizzazione), qualora compatibili con lo strumento urbanistico vigente; qualora, invece, il piano attuativo comporti una variante allo strumento urbanistico vigente, l’esigenza di modifica di quest’ultimo attiva la competenza del Consiglio comunale[4].

Il potere di scelta

La sez. IV del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 ottobre 2024 n. 8412, interviene per riaffermare l’espansione del potere di pianificazione, in un inesauribile esercizio del merito prima di giungere alla conclusione del procedimento con la stipulazione dell’atto convenzionale: l’Amministrazione è libera di non sottoscrivere l’atto convenzionale attuativo delle scelte urbanistiche[5].

Nello specifico (in sintesi) si lamentava la mancata attuazione (per il tramite della sottoscrizione di una convenzione urbanistica) del Piano urbanistico attuativo (PUA), quale variante al Piano operativo comunale (POC), approvato con deliberazione consiliare.

I giudici di seconde cure allineano gli orientamenti sul potere di scelta, ovvero sulla facoltà di non sottoscrivere l’atto attuativo dello strumento di pianificazione rispetto al momento di approvazione:

• solo dopo la stipula della convenzione urbanistica si perfeziona lo strumento urbanistico attuativo e, correlativamente, l’area interessata riceve una disciplina urbanistica che consente di procedere all’edificazione perché la stipula della convenzione e la successiva trascrizione, a cura del privato, sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione[6];
• il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell’approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione, dando piena aderenza obbligatoria al vincolo negoziale, ossia il perfezionamento del procedimento edificatoria;
• ne consegue, con solare evidenza, che in mancanza della stipulazione la convenzione urbanistica il piano non si è perfezionato, ritenendo ammissibile l’operato dell’Amministrazione che, dopo avere approvato un piano di lottizzazione e prima della stipula della relativa convenzione urbanistica, possa legittimamente rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area di intervento e, quindi, di decidere di non stipulare più la convenzione medesima.

L’ampia discrezionalità in materia urbanistica

A rafforzare il pronunciamento, viene osservato che l’urbanistica e il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo e armonico del medesimo, dovendo valutare nel processo decisionale:

• sia le potenzialità edificatorie dei suoli, in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei luoghi;
• sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e, dunque, della vita salubre degli abitanti, delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio.

L’approdo comporta che le scelte urbanistiche sono intrise di ampia discrezionalità da parte del decisore locale, il quale potrà imprimere allo sviluppo del territorio una propria dimensione valoriale, ben potendo di ripianificare quelle parti del territorio le cui destinazioni d’uso vigenti non sembrano essere più consone alle nuove scelte, in considerazione della storia, tradizione, ubicazione, contesto sociale/economico/culturale, esprimendo una visione che manifesti le linee di mandato (quelle del sindaco) verso le quali è stato espresso un consenso (politico/elettorale), associato alla partecipazione pubblica dei cittadini, con le osservazioni al procedimento pianificatorio[7].

Si conclude da tale innovativa impostazione che «l’ambito di discrezionalità del Comune nel determinare le scelte che incidono sull’assetto del territorio comunale è quindi molto ampio sia nel quid che nel quomodo»: con la stipulazione si perfeziona la manifestazione di volontà tra le parti (Comune e privato) e, allo stesso tempo, il titolo edilizio accessivo (un titolo abilitativo edilizio collegato ad uno strumento attuativo del piano urbanistico generale) per dare attuazione agli interventi edilizi ivi previsti.

Donde, l’eventuale mancata sottoscrizione costituisce condizione di inefficacia del piano attuativo che, pertanto, non ha di fatto perfezionato il suo iter di approvazione[8].

Estensioni del potere di pianificazione

Nel concreto (caso di specie), l’esercizio della discrezionalità amministrativa permette ai comuni di pianificare il territorio anche in senso restrittivo rispetto al passato, con i limiti della razionalità e dell’insussistenza di pregressi affidamenti qualificati a favore della proprietà: ciò vale a maggior ragione in un caso in cui il nuovo piano regolatore si orienta in un senso diametralmente opposto rispetto all’obiettivo del precedente piano di lottizzazione, mirando il primo, contrariamente al secondo, alla finalità di ridurre drasticamente il consumo di suolo.

[1] Deve ritenersi rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione la individuazione, a livello di strumentazione urbanistica, delle misure dirette a salvaguardare i valori ambientali identitari di una determinata zona, Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2024, n. 5114.

[2] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, 24 settembre 2024, n. 16544, dove si afferma che rientra nella giurisdizione del GA una controversia avente ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno avanzata da una società nei confronti del Comune, nel caso in cui la parte istante si sia doluta del ritardo con il quale l’Ente locale ha dato corso agli impegni di realizzazione delle opere pubbliche contemplate in una convenzione urbanistica.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327; 14 maggio 2019, n. 3216; 16 luglio 2021, n. 5358; sez. II, 1° dicembre 2021, n. 8006.

[4] TAR Campania, Salerno, sez. II, 17 ottobre 2024, n. 1905, dove è stato chiarito che anche il rifiuto ad accogliere un’istanza di un privato, rivolta in tal senso, debba essere rispettosa di tale attribuzione legislativa di competenze.

[5] Le convezioni urbanistiche sono accordi pubblico – privato a cui si applicano gli artt. 1175 e 1375 c.c., ossia i principi di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto, che sono espressione del dovere costituzionale di solidarietà, di cui all’art. 2 Cost., cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2022, n. 4331.

[6] Cons. Stato, sez. IV, 22 dicembre 2022, n. 11209.

[7] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710.

[8] Si rinvia, LUCCA, Effetti della mancata sottoscrizione di una convenzione urbanistica, lentepubblica.it, 16 novembre 2022, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento, che nella fattispecie coincide con la stipulazione della convenzione urbanistica.