In generale, un’unità immobiliare ad uso residenziale si compone di locali abitabili e in spazi accessori, quali garage (autorimesse), cantine e locali di servizio (magazzini) che assolvono una diversa funzione, sicché un cambio di destinazione esige un titolo edilizio trattandosi di un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria (categorie diverse, non omogenee): una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico.
Abusivo cambio di destinazione
L’aumento delle volumetria comporta l’applicazione del regime del permesso di costruire, ex art. 10 del DPR 380/2001[1], in quanto si tratta di mutamento di destinazione d’uso tra distinte categorie funzionali (ad es. il garage innovativamente destinato a uso residenziale)[2] con la realizzazione di opere edili: in questo senso, depone il disposto dell’art. 23 ter del cit. DPR 380, dove al comma 1 quinquies impone l’ottenimento del titolo edilizio per «l’esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d’uso»[3] nel caso in cui, appunto, il mutamento avvenga tra categorie diverse e “con opere”[4].
Ne deriva che, in mancanza del prescritto titolo edilizio, il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente diverse, specialmente se conseguito mediante opere che comportino la realizzazione di nuovi volumi, comporta l’irrogazione della sanzione demolitiva che è da intendersi quale atto doveroso e vincolato[5].
Ordine di demolizione
L’ordine di demolizione non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni d’interesse pubblico (neppure comunicazione di avvio del procedimento dovendo emanare l’ordine senza indugio)[6], né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati non essendo, peraltro, configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto: l’interesse pubblico alla demolizione è, infatti, in re ipsa, consistendo nel ripristino dell’assetto urbanistico violato[7].
La sanzione demolitoria è un atto vincolato, per il quale non è necessaria la motivazione in ordine all’interesse pubblico sottostante nemmeno qualora sia adottata a distanza di tempo dall’esecuzione degli abusi[8], rilevando che ai fini dell’adozione dell’ordine di demolizione, è sufficiente la mera enunciazione dei presupposti di fatto e di diritto che consentono l’individuazione della fattispecie di illecito e dell’applicazione della corrispondente misura sanzionatoria prevista dalla legge.
Il pronunciamento
La sez. II del TAR Marche, con la sentenza 29 marzo 2025, n. 232 (Est. Ruiu), conferma l’esigenza del permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso da garage a vano abitativo trattandosi di una difformità essenziale, rendendo legittimo l’ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza e in difformità del permesso di costruire[9].
Merito
Il ricorso contro l’adozione dei provvedimenti sanzionatori previsti dal DPR n. 380/2001 per le opere edilizie realizzate in assenza e in difformità del permesso di costruire viene dichiarato infondato: costituisce una trasformazione radicale rendere il garage (spazio destinato ad autorimesse) abitabile, con realizzazione di opere (di pregio) che fanno ipotizzare concluso un cambio di destinazione d’uso a civile abitazione (data la presenza di letti, armadi, cucina ed altri suppellettili, il tutto climatizzato con radiatori e utenze), senza il prescritto permesso di costruire.
Il Collegio si allinea ai precedenti[10], aventi ad oggetto l’accertato mutamento di destinazione d’uso di locali, previsti nel progetto autorizzato come cantina o garage, mediante la creazione di nuovi volumi residenziali, non meramente accessori o tecnici: tale nuova destinazione del piano interrato ha determinato un incremento delle volumetrie e delle superfici utili – ossia utilmente fruibili – con conseguente aggravio del carico urbanistico, secondo quanto previsto dall’art. 32, comma 1, lett. a) del DPR n. 380/2001, a norma del quale costituisce variazione essenziale ogni mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968.
La trasformazione del vano costituisce nuova costruzione, realizzando lavori in difformità “essenziale” dal permesso di costruire con il cambio di destinazione non potendo ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un locale garage in un vano abitabile.
Di contro, il GA annota che nell’ipotesi in cui un garage venga trasformato – con o senza opere – in magazzino o deposito, rimane sempre uno spazio accessorio, senza permanenza di persone: non, quindi, una trasformazione in vano destinato alla residenza.
La sentenza legittima la condotta assunta del Comune nell’adottare l’ordinanza di demolizione, avendo esercitato un potere ripristinatorio, per cambio d’uso da locale accessorio a locale di abitazione dotato di autonomia funzionale, per mezzo di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche e di utilizzazione da quello oggetto del titolo iniziale, tali da costituire un corpo edilizio autonomamente utilizzabile[11].
[1] Con l’introduzione delle categorie di destinazione urbanistica ad opera del c.d. decreto legge “Sblocca Italia” (DL 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164) tramite l’inserimento dell’articolo 23 – ter nel Testo unico per l’edilizia, si è cercato di precostituire a monte le situazioni con riferimento alle quali il carico urbanistico si presuppone omogeneo, indirettamente suggerendo anche una certa uniformità terminologica nella declinazione delle funzioni da parte degli Enti locali nei vari strumenti di governo del territorio. La disposizione le riduce a cinque (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale), all’interno di ciascuna delle quali, almeno in termini astratti e generali, il carico urbanistico si presume analogo, sicché assume rilevanza solo il passaggio dall’una all’altra, quand’anche non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie, Cons. Stato, sez. II, 22 aprile 2024, n. 3645.
[2] In effetti, qualora la trasformazione comporti il passaggio tra categorie differenti, e quindi non omogenee tra loro, il mutamento di destinazione d’uso rientra tra gli interventi urbanisticamente rilevanti, per i quali è necessario, quale titolo edilizio abilitante, il permesso di costruire, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 5 agosto 2024, n. 4537 e 24 giugno 2024, n. 3920; TAR Lazio, Roma, 7 marzo 2024, n. 4608.
[3] L’art. 23 ter del TUE non individua un’autonoma categoria “pertinenziale”, essendo la stessa, proprio in quanto tale, quella della zona in cui si inserisce, ma mantenendo una finalizzazione d’uso diversa e mirata. Da qui il condiviso orientamento giurisprudenziale che, non a caso senza soluzione di continuità rispetto all’introduzione della norma nel DPR n. 380 del 2001, ha da sempre ricondotto il cambio di destinazione d’uso da cantina o garage a civile abitazione tra gli interventi edilizi per i quali è necessario il rilascio del permesso di costruire. Diversamente opinando, si addiverrebbe alla paradossale conclusione che l’introduzione delle categorie urbanistiche omogenee, necessariamente espressa in termini di macro organizzazione sistemica e non di disciplina di dettaglio, si sarebbe risolta in una sostanziale liberalizzazione delle trasformazioni di tutti i locali lato sensu di servizio in residenziali, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 gennaio 2018, n. 551; sez. VII, 21 agosto 2023, n. 7835.
[4] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 24 dicembre 2024, n. 7375.
[5] Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2024, n. 4127.
[6] Trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche, secondo un procedimento di natura vincolata tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollega ad un preciso presupposto di fatto, cioè l’abuso, di cui peraltro l’interessato non può non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo, TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 settembre 2015, n. 4392.
[7] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2185 e 12 aprile 2011, n. 2266; sez. V, 9 settembre 2013, n. 4470.
[8] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 gennaio 2022, n. 251; TAR Campania, Napoli, sez. III, 7 dicembre 2021, n. 7832.
[9] La c.d. fiscalizzazione dell’abuso non costituisce condizione di legittimità dell’ordinanza di demolizione, costituendo una mera eventualità della fase esecutiva, successiva all’ingiunzione a demolire, TAR Campania Napoli, sez. VIII, 24 aprile 2023, n. 2516.
[10] Cons. Stato, sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 10800.
[11] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 21 maggio 2024, n. 446.