La Corte dei Conti, sez. controllo Veneto con Deliberazione n. 135 del 23 maggio 2019, interviene per chiarire lo spazio di finanziamento, da parte di un’Amministrazione locale, di un’opera pubblica da realizzarsi in un territorio diverso da quello di appartenenza.

Nello specifico: la possibilità di realizzare un intervento di viabilità sovracomunale contenuto nel Piano di assetto del territorio intercomunale (PATI), attraverso un modello convenzionale PP (pubblico – pubblico) che assegna un contributo a fondo perduto, in relazione all’interesse primario per la Comunità.

Nell’ambito delle forme consensuali di esercizio e cooperazione organizzativa dell’azione amministrativa tra Amministrazioni pubbliche o soggetti partecipati, infatti rientrano a pieno titolo gli “accordi di partenariato/cooperazione” nel modello generale individuato dall’articolo 15 della Legge n. 241 del 1990: l’accordo è uno strumento procedurale «per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune» di più Amministrazioni e dovrebbe fungere da strumento normativo di sollecitazione di una possibile ricomposizione, in via consensuale, della inevitabile frammentazione delle competenze tra più livelli e soggetti amministrativi.

Chiarito il modello convenzionale ed entrando nel pronunciamento n. 135/2019 della Corte dei Conti, sez. contr. Veneto, si inquadra la questione all’interno del contesto territoriale relativo «ad un intervento su rete stradale» all’interno degli enti della cosiddetta “comunità metropolitana” dovendo verificare la compatibilità dello “spostamento patrimoniale” si premette:

1. l’art. 13 del TUEL, vede il Comune esercitare tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico;
2. sotto il profilo inerente alla gestione della rete stradale, ai sensi dell’art. 14 del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) il Comune è chiamato, quale ente proprietario delle strade, a provvedere alla loro manutenzione, gestione e pulizia, comprese le loro pertinenze e arredo, nonché attrezzature, impianti e servizi al fine di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione.

Stabilito il quadro normativo, l’adesione (mediante convenzionamento) dell’Ente locale alla “comunità metropolitana”, composta da una serie di Amministrazioni locali, ha come scopo «la volontà di sviluppare iniziative concertate in ambito metropolitano nelle varie sfere di attribuzione degli Enti locali al fine di coordinare azioni ed interventi ed ottimizzare le risorse», ed il PATI rappresenta lo strumento di pianificazione strutturale del territorio.

La Corte si sofferma, pertanto, nel modello procedimentale delle convenzioni, ex art. 30 TUEL, riconducibile a contratti di diritto pubblico, che istituiscono una forma di cooperazione tra gli enti locali per l’esercizio di funzioni amministrative comuni, e in tale negozio si devono trovare i riscontri agli obblighi reciproci, compresi quelli di natura finanziaria: «lo strumento, già di per sé pienamente legittimo per regolare i rapporti reciproci tra enti locali in ordine ad azioni di interesse comune, si inserisce peraltro in una cornice precostituita, rappresentata dal PATI, che dovrebbe garantire possibilità di ponderazione di costi e benefici nell’interno di un quadro di interventi coordinato e concordato nell’ambito dello stesso territorio».

La legittimità della convenzione sottoscritta, ex art. 30 TUEL, conduce anche all’esclusione dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione in materia di contratti pubblici, in quanto non lesive del principio di concorrenza, atteso che le norme del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici non sono applicabili ai contratti che istituiscono una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune a condizione che tali contratti siano stipulati esclusivamente tra enti pubblici, senza la partecipazione di una parte privata, che nessun prestatore privato sia posto in una situazione privilegiata rispetto ai suoi concorrenti, e che la cooperazione da essi istituita sia retta unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi d’interesse pubblico.

Pare giusto rammentare che, ai sensi dell’art. 5, comma 6, del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m., le disposizioni del Codice dei Contratti pubblici non trovano applicazione agli accordi conclusi «esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici» quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

1. l’accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le Amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune;
2. l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico;
3. le Amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione;
4. l’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici quando sono interessate Amministrazioni pubbliche non trova applicazione se si tratta di svolgere i compiti di servizio pubblico affidati loro utilizzando le loro stesse risorse, ove tale incombenza viene assegnata dal legislatore.

Si deve, allora, rimarcare «l’opportunità di valorizzazione dello strumento convenzionale, per definire con precisione le reciproche obbligazioni, al fine di evitare il rischio che l’ente si ritrovi esposto a situazioni non programmate».

La Corte valutato la correttezza del modello convenzionale, si sofferma sulla possibilità di un «spostamento patrimoniale da un ente all’altro per finalità d’interesse della collettività dei cui interessi l’ente contributore è rappresentativo, ma per interventi da realizzarsi entro l’ambito di competenza dell’ente sovvenzionato».

Se, quindi, si possa finanziarie un’opera pubblica di interesse comune ma da realizzarsi su territorio non proprio, ove la giurisprudenza contabile ha avuto modo di elaborare da tempo il principio generale per il quale, se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune, l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico, effettuato dal soggetto che riceve il contributo.

Detto in termini più espliciti, in assenza di un espresso divieto normativo, se l’azione di finanziamento ad un altro Ente pubblico – per la realizzazione di un intervento che proietta un’utilità sull’Amministrazione che finanzia “a fondo perduto” – questo fatto non può considerarsi alieno ai benefici diretti sull’Amministrazione erogatrice e non costituisce un impoverimento alla stessa, ciò a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale (garantendo l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l’attività amministrativa).

In effetti, se l’interesse primario è pubblico e gli istituti giuridici consentono di soddisfare tale interesse pubblico, quale la viabilità che collega i territori (ed è indice certo di sviluppo non potendo pensare di realizzare un’economia di mercato in assenza di strade di collegamento), risulta indifferente (neutro) sia la fonte di finanziamento che il soggetto attuatore, se, appunto, il fine ultimo e le ricadute sono rivolte alla popolazione di un determinato territorio, essendo istituzionalmente «Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo», ex comma 2 dell’art. 3 del D.Lgs. n. 267/2000.

Il contributo erogato dall’Amministrazione a beneficio non esclusivo della propria Comunità, ma anche di quella insediata presso un differente territorio, risulta legittimo «se e nella misura in cui l’impegno finanziario del Comune contributore sia proporzionato al beneficio che ne trae la propria collettività di riferimento», con una valutazione, sia istruttoria che di merito politico (in adesione al principio di congruità della spesa mediante una valutazione comparativa degli interessi coinvolti), che valorizza il bene generale, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, specie ove sia dimostrato che i maggiori benefici dell’intervento ricadano nel Comune erogatore del contributo, realizzando – da un punto di vista economico – una negoziazione di esternalità positive.

Il pregio della Deliberazione n. 135 del 23 maggio 2019, della Corte dei Conti, sez. controllo Veneto, è quello di aver riaffermato i principi di autonomia (ex art. 5 Cost.) delle singole Amministrazioni locali nel perseguire l’interesse generale e la sua cura, nonché i doveri di solidarietà e cooperazione nel rendere effettivo tale principio di buona amministrazione (ex art. 97 Cost.), dove l’effettività e l’essenzialità (la c.d. concretezza) «in termini di legittimità della sottostante azione, deve necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune è l’ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità».

(Estratto, Accordi tra P.A. ed erogazioni a fondo perduto per opere viarie, Giustamm.it, 3 luglio 2019, n. 7)