La sez. controllo Lombardia, della Corte dei conti, con la deliberazione n. 198 del 18 settembre 2024, offre alcune indicazioni operative sulla corretta acquisizione di beni da parte del Comune (profili che possono equipararsi all’alienazione): beni messi all’asta da un Curatore fallimentare (peraltro, aggiudicati a terzi, rendendo del tutto astratta la richiesta).

La procedura

In linea generale, la PA – nell’esercizio del potere amministrativo – la finalizzazione al buon andamento, ex art. 97 Cost., risulta immanente, nel senso che l’acquisto o la vendita (nel c.d. piano delle alienazioni e valorizzazioni) deve perseguire l’interesse della Collettività dei cittadini, uno scopo di protezione a beneficio di tutti, sicché la presenza di questa causa, giustifica l’inserimento a patrimonio del bene privato (con l’acquisizione), di converso, venuto meno l’utilizzo per le finalità di pubblico interesse, quello alla cui cura viene conferito il potere, la vendita risulta legittima.

Appare verosimile e credibile che il processo decisionale, la c.d. scelta discrezionale, deve affrontare (riportare in chiaro) un onere motivazionale da inserire negli atti consiliari, permettendo all’Ente locale di procedere: si impone, tuttavia, una procedura aperta e trasparente per l’alienazione di beni pubblici; stessa sorte per l’acquisto.

Il principio di legalità (insito nell’evidenza pubblica, già presente nel regolamento di contabilità dello Stato) e i precetti comunitari (della concorrenza e dell’apertura al mercato) esigono una procedura selettiva (c.d. evidenza pubblica), non potendo trasferire la proprietà pubblica senza una trattativa (rectius negoziazione): una regola di pubblicità (e par condicio) per raggiungere i potenziali concorrenti (confronto competitivo) ed evitare il danno di una vendita ritenuta diseconomica[1].

Di converso, quindi, anche l’acquisto di un bene pubblico esige una procedura trasparente, con l’accettazione di proposte o manifestazioni di interessi, previa consultazione del mercato, nonché apposita istruttoria del responsabile procedimento sulla bontà dell’operazione immobiliare (indispensabilità e indilazionabilità), avendo cura di acquisire la congruità del prezzo, verificata dagli uffici (o dall’Agenzia del demanio, in considerazione del soggetto richiedente)[2].

In ogni caso, a scanso di equivoci, gli atti con i quali l’Amministrazione disporrà di ricorrere ai privati per possedere la proprietà dei beni dovranno essere sorretti da una idonea istruttoria che valuti l’utilità pubblica del bene e da una congrua motivazione che dia atto del rispetto dei principi generali che regolano l’azione amministrativa, così come positivizzati nell’art. 1, comma 1, della Legge n. 241/1990, e come delineati dagli artt. 81 e 97 Cost., rilevando, altresì, che in base alla disciplina legislativa vigente, non sussiste un generale divieto per gli Enti locali di acquisizione di un bene gravato da ipoteca, specie se il bene è acquisito a titolo gratuito[3].

Le ragioni della richiesta

La sezione regionale di controllo per la Lombardia, con il parere 198/2024/PAR, entra direttamente nel punto istruttorio: la possibilità o meno di acquisire al demanio pubblico comunale taluni impianti (impianti di risalita e innevamento, strutture connesse)[4] appartenenti ad una società in liquidazione giudiziale.

Nella richiesta di parere, l’Ente locale si dimostra interessato, in funzione di un accordo (Patto territoriale) tra diversi enti pubblici (anche con cofinanziamento regionale, se i beni rientrano o entreranno nel “demanio comunale”), per lo sviluppo strategico, integrato e sostenibile di un comprensorio turistico: l’intervento consentirebbe la manutenzione straordinaria e l’ammodernamento degli impianti di risalite e ad altri interventi strutturali preordinati al rilancio dell’area (territorio, parte indispensabile dell’esercizio della competenza): un evidente interesse incardinato nell’Ente civico: il comma 2, dell’art. 3, Autonomia dei comuni e delle province, del d.lgs. n. 267/2000, recita «Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo».

Il dubbio espresso (quasi una reminiscenza, già descritta dal BARDO DELL’AVON) e ragione del coinvolgimento della Corte: «se questa attività di acquisizione al demanio pubblico comunale per le regioni esposte sia compatibile con il dettato del D.lgs. 118/2011 e con le norme di contabilità previste per gli enti locali».

Il parere

Appurata la correttezza della formulazione della richiesta, in materia di “contabilità pubblica”, la Corte prende atto delle motivazioni dell’acquisizione degli impianti sportivi: promuovere l’attrattività turistica e incentivare i flussi turistici su parte nel territorio comunale.

Le risposte si soffermano su due quesiti:

IMPIANTI SPORTIVI

L’art. 2, del D.lgs. 28 febbraio 2021, n. 38, Attuazione dell’articolo 7 della legge 8 agosto 2019, n. 86, recante misure in materia di riordino e riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi e della normativa in materia di ammodernamento o costruzione di impianti sportivi, definisce impianto sportivo la struttura, all’aperto o al chiuso, preposta allo svolgimento di manifestazioni sportive, comprensiva di uno o più spazi di attività sportiva o di tipo diverso, nonché di eventuali zone spettatori, servizi accessori e di supporto, rilevando che tali beni non debbano essere ricompresi tra i beni demaniali, non essendo menzionati nella tassativa elencazione degli artt. 822, Demanio pubblico, e 825, Diritti demaniali su beni altri, c.c.[5].

Gli impianti sportivi comunali rientrano tra i beni patrimoniali indisponibili che a differenza dei beni demaniali:

• sono commerciabili, pur gravati da uno specifico vincolo di destinazione all’uso pubblico[6];
• possono formare oggetto di negozi traslativi di diritto privato, nonché di contratti di servizio per l’utilizzo e la gestione[7];
• l’“indisponibilità” dei beni non attiene alla loro titolarità (inalienabilità), ma alla concreta ed effettiva destinazione degli stessi ed alla “piena disponibilità” alla funzione/servizio cui sono destinati[8].

A margine, si rammenta che l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi[9].

POSSIBILITÀ DI ACQUISTO

Viene subito chiarito che né il D.lgs. 118/2011 e neppure il TUEL si occupano di acquisto di beni del patrimonio indisponibile quanto di principi e regole essenzialmente preordinate alla corretta contabilizzazione delle spese, rilevando che la nozione di spesa di investimento[10] è più restrittiva di quella di spesa in conto capitale, in quanto inclusiva delle sole erogazioni di denaro pubblico cui faccia riscontro l’acquisizione di un nuovo corrispondente valore al patrimonio dell’Ente che lo effettua[11].

Gli acquisti di impianti sportivi rientrano tra le attività di investimento[12], soggiacciono alla disciplina dettata al titolo IV del TUEL, in tema di programmazione e di fonti di finanziamento, possono essere effettuate con:

• risorse disponibili;
• oppure, mediante ricorso all’indebitamento[13].

Ciò posto, si conferma la possibilità di acquisto dei beni patrimoniali («non essendovi espressi impedimenti normativi»), essendo riconosciuta l’autonomia negoziale in capo all’Ente locale (ex art. 11, Persone giuridiche pubbliche, cod. civ.)[14], nel rispetto delle regole di trasparenza e buon andamento (ex art. 97, comma 2, Cost.) e dell’equilibrio di bilancio (ex art. 97, comma 1, e 119 comma 1 Cost.), anche laddove l’Ente non faccia ricorso all’indebitamento ed utilizzi risorse disponibili.

Ne consegue un evidente precipitato, già evidenziato a livello generale, l’acquisizione deve avvenire nel rispetto dell’evidenza pubblica (concorrenza e parità di trattamento), anche quando agisca con le regole del diritto privato: il rispetto dei principi cogenti degli artt. 81, 97 e 119 Cost., oltre che dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, che postulano un’accurata istruttoria motivazionale, dove siano documentate le esigenze della scelta, l’utilità e la finalità perseguita, nonché l’analisi costi/benefici dell’operazione, anche a lungo termine (ossia, i costi di mantenimento dell’investimento, alias impatto nel bilancio).

La PA, anche quando agisce mediante gli strumenti propri del diritto privato, non si trova nella stessa posizione del privato, che può disporre liberamente del suo patrimonio, ma è tenuta a rispettare le regole del diritto pubblico (secondo cui le province ed i comuni nonché gli enti pubblici riconosciuti come persone giuridiche pubbliche godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico): la qualificazione pubblicistica di un ente comporta l’assoggettamento ad uno speciale regime giuridico della sua attività che abbia connessione o riferimento con un interesse pubblico: un legame indissolubile[15].

Si comprende la piena capacità di diritto privato all’acquisto di beni, con un generale vincolo funzionale di compatibilità dell’acquisto con lo scopo pubblico affidato alla cura dell’Ente, e d’altronde tutta l’azione amministrativa dei poteri pubblici non può che perseguire il fine del bene comune, quel fine che chi occupa una funzione pubblica non dovrebbe scordare (ex art. 54, comma 2, Cost.), senza essere offuscato da interessi particolari, con una gentilezza d’animo, riflesso di un’etica pubblica.

[1] Corte conti, sez. giur. Sicilia, 25 luglio 2018, n. 680.

[2] Vedi, l’art. 12, Acquisto, vendita, manutenzione e censimento di immobili pubblici, del DL n. 98/2011, convertito con modificazioni dalla Legge n. 111/2011. Per l’applicazione, cfr. Corte conti, sez. contr. Sicilia, Delibera, 21 giugno 2022, n. 107. Per gli Enti locali le limitazioni dell’autonomia negoziale sono venute meno, a decorrere dall’anno 2020, per effetto dell’art. 57, comma 2, lettera f), del DL n. 124/2009, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 157/2019, secondo il quale «a decorrere dall’anno 2020, alle regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi e enti strumentali… nonché ai loro enti strumentali in forma societaria cessano di applicarsi le seguenti disposizioni in materia di contenimento e riduzione della spesa…: f) articolo 12, comma 1 ter, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011, n. 111». Ne consegue che gli Enti locali possono acquistare beni immobili senza necessità di dimostrare il carattere indispensabile e indilazionabile dell’acquisto e la congruità del prezzo, Corte conti, sez. contr. Campania, n. 52/2021/PAR; sez. contr, Puglia, n. 99/2020/PAR; sez. contr. Piemonte n. 90/2023.

[3] Corte conti, sez. contr. Piemonte, Delibera, 20 novembre 2023, n. 90.

[4] Gli impianti di risalita, funivie, sciovie, seggiovie e simili, costituendo strumenti indispensabili per il funzionamento di strutture sportive, non sono classificabili come “mezzi pubblici di trasporto”, Cass., n. 4541 del 2015; n. 3733 del 2015; n. 6067 del 2017; n. 1445 del 2017 e n. 13069/2020.

[5] Quando gli impianti sportivi sono di proprietà comunale appartengono al patrimonio indisponibile del Comune, ai sensi dell’art. 826, ult. comma, c.c., essendo destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive, Cass., SS.UU., 9 agosto 2018, n. 20682; Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2024, n. 100; TAR Lombardia, Milano, sez. V, 4 gennaio 2024 n. 26 e 29 aprile 2024, n. 1279.

[6] I beni del patrimonio indisponibile possono essere sdemanializzati, anche in via tacita, in presenza di atti e/o fatti che mostrino inequivocabilmente la perdita di destinazione ad uso pubblico del bene, ma non si può desumere tale conseguenza dalla mera circostanza che il medesimo non sia più adibito, anche per lungo tempo, all’uso pubblico, Cons. Stato, sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980.

[7] Cfr. Cass. civ., SS.UU., 16 febbraio 2011. 3811. Gli impianti sportivi possono essere affidati a terzi, trattandosi di servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume un ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.), Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2021, n. 858 e 18 agosto 2021, n. 5915.

[8] Cfr. Corte corti, sez. Cont. Lombardia, delibera n. 295/2013/PAR.

[9] Cons. Stato, sez. V, 18 agosto 2021, n. 5915. Cfr. LUCCA, Garanzia del debito nella gestione degli impianti sportivi (servizio pubblico): nessuna responsabilità per gli atti esecutivi. Nota a margine della sentenza della Corte conti, sez. giur. Umbria, 15 ottobre 2021, n. 86, dirittodeiservizipubblici.it, 25 ottobre 2021.

[10] La spesa di investimento comporta la trasformazione di capitale finanziario in capitale reale ad utilità pluriennale intestato alla collettività (di cui l’art. 1, comma 18 della legge n. 350/2003 contiene un elenco esemplificativo), la spesa in conto capitale può consistere in una utilità durevole, senza che si abbia necessariamente tale trasformazione, Corte conti, sez. Riunite, sentenza n. 23/2019/EL; sez. contr. Puglia, delibera n. 107/2021/Par.

[11] Corte conti, sez. Autonomia, deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG.

[12] L’art. 3, Disposizioni in materia di oneri sociali e di personale e per il funzionamento di amministrazioni ed enti pubblici, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (finaz. 2004), dopo aver affermato che gli Enti locali possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento (comma 16), e aver individuato le operazioni che costituiscono indebitamento (comma 17), prevede che, ai fini di cui all’art. 119, comma 6, Cost., costituiscono investimenti, tra l’altro, «l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale» (comma 18, lett. c).

[13] Cfr. Corte conti, sez. Contr. Piemonte, delibera n. 89/2024/Par.

[14] Cfr. TAR Molise, Campobasso, sez. I, 12 giugno 2015, n. 247.

[15] TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 25 marzo 2011, n. 401.