Premessa prospettica

La firma digitale sottrae il destinatario dalla ricerca dell’identità del sottoscrittore e assolve ad una funzione (auto)certificativa assegnata dal diritto positivo, si qualifica come strumento di “semplificazione amministrativa”, e più in generale esprime appieno il processo evolutivo della c.d. transizione digitale (della P.A.), dove la vita umana (il c.d. bene della vita) si è spostata nelle relazioni on line, nei social (vedi, le dirette facebook del The Truman show nella “farinatura” (neologismo) notturna di DPCM), nelle connessioni da remoto, ove tutto l’agire viene processato dagli algoritmi[1], in una inevitabile interazione tra uomo/donna (linguaggio di genere) e macchina (c.d. effetto Matrix).

La Massima

La sez. III ter Roma del T.A.R. Lazio, con la sentenza 5 marzo 2021, n. 2757, conferma che la sottoscrizione con firma digitale di una dichiarazione non è necessario allegare la fotocopia del documento di riconoscimento ai fini della “corretta identificazione” del soggetto sottoscrittore.

L’autocertificazione

L’articolo 47, Dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà, del d.P.R. n. 445/2000 dispone che «l’atto di notorietà concernente stati, qualità personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell’interessato è sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalità di cui all’articolo 38», ovvero concretamente che la dichiarazione sottoscritta (con possibilità di invio telematico) sia «presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore».

Tali dichiarazioni, ai sensi del secondo comma dell’art. 47 cit., possono «riguardare anche stati, qualità personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza», con assunzione di una forte responsabilità a fronte di dichiarazioni mendaci, con effetti diretti sotto il profilo penale (e la perdita di eventuali benefici ottenuti).

Infatti, nelle dichiarazioni sostitutive, il collegamento esistente tra il profilo dell’efficacia amministrativa dell’attestazione proveniente dal cittadino e quello della responsabilità penale del dichiarante si presenta come assolutamente inscindibile, giacché l’impegno consapevolmente assunto dal privato a “dire il vero” costituisce la base su cui poggia l’intera costruzione giuridica degli specifici istituti di semplificazione: è evidente, infatti che, in questa parte, il sistema amministrativo collasserebbe laddove l’ordinamento non presidiasse il rispetto di tale patto di reciproca e leale collaborazione tra cittadini e P.A. con adeguate sanzioni (anche di natura penale)[2].

Questa valutazione introspettiva impone di acclarare che se le “autocertificazioni” costituiscono uno strumento giuridico introdotto dal legislatore per esonerare il privato dall’onere di attivarsi presso uffici pubblici per acquisire documenti allo stesso necessari e, pertanto, non possono che essere identificate con quelle contemplate e disciplinate dal d.P.R. n. 445 del 2000, rappresentano sostanzialmente dichiarazioni rese in alternativa ad atti pubblici, a cui il legislatore ha attribuito un valore probatorio privilegiato, con comminazione, nel contempo, di precise sanzioni in caso di falsità delle dichiarazioni stesse, tra cui figura anche l’espressa decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base di tali dichiarazioni, ai sensi dell’art. 75 del cit. d.P.R.[3].

Valore delle autocertificazioni

A tal proposito, è necessario soffermarsi sul fatto che l’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000 si inserisce in un contesto in cui alla dichiarazione è attribuita funzione probatoria, da cui il dovere del dichiarante di affermare il vero[4]; pertanto, al di là dei profili penali, ove ricorrano i presupposti del reato di falso, nell’ambito della disciplina dettata dal d.P.R. n. 445/2000, la dichiarazione non veritiera preclude al dichiarante il raggiungimento dello scopo cui era indirizzata o comporta la decadenza dall’utilitas conseguita per effetto del mendacio.

La inevitabile conseguenza comporta che la dichiarazione falsa o non veritiera opera come fatto, perde rilevanza l’elemento soggettivo, ovvero il dolo o la colpa del dichiarante, poiché, se così non fosse, verrebbe meno la ratio della disciplina che, come scritto, è volta a semplificare l’azione amministrativa, facendo leva sul principio di autoresponsabilità del dichiarante[5].

Si comprende che, in tale fattispecie, viene meno anche la valutazione discrezionale dell’Amministrazione su eventuali istanze in quanto il diniego o il suo rifiuto si pone come inevitabile conseguenza dell’accertata dichiarazione mendace[6].

La firma digitale

Giova rammentare che l’art. 1, comma 1, lettera s), del d.lgs. n. 82/2005 (c.d. CAD) definisca la “firma digitale” come «un particolare tipo di firma qualificata basata su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare di firma elettronica tramite la chiave privata e a un soggetto terzo tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici»[7].

La validità della firma digitale assume una funzione trainante dell’ordinamento, correlata all’identità digitale, esperibile in tutti i settori della P.A., al punto da ritenere conforme (nel senso di imputabile ad un determinato soggetto) la sentenza redatta in formato elettronico dal giudice e recante firma digitale dello stesso, atteso che non può essere invocata la nullità per mancanza di sottoscrizione (alias la firma) poiché è garantita l’identificabilità dell’autore, l’integrità del documento e l’immodificabilità del provvedimento, se non dal suo autore: la firma digitale è equiparata alla sottoscrizione autografa in base ai principi del d.lgs. n. 82 del 2005[8].

Il caso

Ciò posto, la richiesta presentata al giudice è relativa all’annullamento, previa sospensione, della determinazione con la quale è stata disposta l’esclusione del ricorrente dalla gara telematica indetta da un consorzio per «mancata sottoscrizione ai sensi del D.P.R. 445/2000 delle dichiarazioni rese nei curricula da parte dei componenti del team di lavoro e mancata allegazione della copia fotostatica del documento d’identità da parte dei soggetti dichiaranti».

Nel disciplinare di gara telematica si prevedeva che il «curriculum (…) dovrà essere corredato da dichiarazione resa ai sensi del DPR 445/2000 attestante la veridicità delle informazioni riportate» nell’ipotesi in cui dovesse essere interpretata come ostativa alla possibilità di rendere la dichiarazione ex d.P.R. n. 445/2000 dei CV da parte del legale rappresentante/presentatore dell’offerta del concorrente e di sottoscriverla a mezzo firma digitale e comunque senza allegazione di copia di un documento di riconoscimento».

La questione centrale risiede sulla legittimità dell’apposizione alla dichiarazione della firma digitale, conferendo di per sé certezza circa la relativa provenienza, a prescindere dall’inutile allegazione del documento di identità: si perfezionano gli effetti della dichiarazione, assolvendo (sostituendo) compiutamente l’onere di produzione della fotocopia del documento di riconoscimento.

L’orientamento giurisprudenziale sull’equivalenza

Il Tribunale ribadisce l’orientamento sulla piena legittimità della sottoscrizione delle dichiarazioni (ex d.P.R. n. 445/2200), anche in un unico file, con la sola firma digitale, non potendo ritenere valida esclusione per l’incapacità della firma di attestare gli effetti richiesti dalla norma per le “autocertificazioni”: il dichiarante assume validamente la piena responsabilità delle informazioni contenute nella dichiarazione incorrendo, nel caso in cui le stesse non siano veritiere, nelle sanzioni previste dagli art. 75 e 76 dello stesso d.P.R. n. 445/2000.

La sentenza (che annulla l’espulsione della ricorrente e condanna alle spese) consolida l’orientamento (e non poteva essere diverso) secondo il quale l’apposizione della firma digitale, alle dichiarazioni rese ai sensi della normativa citata, è idonea a soddisfare i requisiti, di cui al comma 3 dell’art. 38 del DPR 445 del 2000, dovendo ribadire valida la dichiarazione anche in assenza dell’allegazione in atti di copia del documento di identità del dichiarante, in ragione del particolare grado di sicurezza e di certezza nell’imputabilità soggettiva che la caratterizza[9].

Documento digitale o analogico

Di converso, qualora la gara sia gestita su supporto informatico la documentazione che i concorrenti devono produrre può essere anche in formato analogico, ove si consideri che l’art. 65, del d.lgs. n. 82 del 2005, fa rinvio all’art. 38 del d.P.R. n. 445 del 2000, il quale prevede per l’appunto che le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle Pubbliche Amministrazioni sono valide, tra l’altro, ove sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità[10]: la firma digitale, dunque, equivale alla firma autografa apposta su un documento cartaceo e, quindi, la sua funzione è garantire autenticità, integrità e validità di un atto[11].

Non va sottaciuto che l’art. 20 del CAD al comma 1 bis dispone che «il documento informatico soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del Codice civile quando vi è apposta una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata» precisando e, con una lettura a contrario, rafforzando il valore della firma digitale che il documento comunque «formato, previa identificazione informatica del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’AgID» dove viene chiarito che queste modalità di formazione sono valide proprio in ragione del fatto che garantiscono «la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore».

La firma digitale soddisfa ex se l’identificazione certa dell’identità (digitale)[12] del sottoscrittore.

Pec e firma digitale

Stesse conclusioni si potrebbero argomentare con l’utilizzo dello strumento di comunicazione costituito dalla posta certificata, assimilabile all’impiego della firma digitale, che è uno strumento che permette di attribuire la paternità giuridica di un documento al suo autore: a determinate condizioni vi è la coincidenza e la sovrapposizione di ambedue gli strumenti al fine di collegare un documento al soggetto che lo ha inviato mediante posta elettronica certificata, la quale presuppone e postula che il titolare della relativa casella sia stato previamente identificato e gli siano state rilasciate le credenziali identificatrici, personali ed incedibili.

Infatti, in tali casi se il gestore del sistema di posta certificata, una volta che il titolare della casella invia mediante essa un documento informatico, attesta che la trasmissione del documento è correttamente avvenuta, ciò sostituisce a tutti gli effetti la firma elettronica del documento inviato, ex comma 1, lettera c) bis, dell’art. 65 del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 («da un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato»)[13].

Conclusioni

Il pronunciamento si inquadra pienamente nell’attualità, esprimendo un forte richiamo ai comuni modi di relazionarsi tra persone digitali, dove tutto si svolge on line senza alcun contatto (peraltro in piena coerenza con la pandemia), ma soprattutto segnando, ancora una volta, il passo rispetto ad un approccio formalistico della norma non più aderente con l’attuale stato di avanzamento della P.A. verso la completa digitalizzazione, peraltro anche in piena aderenza con più princìpi che governano l’azione amministrativa: il “non aggravamento”, che impone di escludere pretese non previste dalla legge, e di osservare le regole di “correttezza”, ai sensi dei commi 2 e 2 bis dell’art. 1 della legge 241/1990 («2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. 2 bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede»).

[1] Vedi, Accesso all’algoritmo concorsuale, mauriziolucca.com, 23 dicembre 2020.

[2] T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 4 febbraio 2020, n. 189.

[3] T.A.R. Lazio, Roma, sez. I bis, 10 dicembre 2018, n. 11906.

[4] Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 2013, n. 1933.

[5] Cons. Stato, sez. V, 27 aprile 2012, n. 2447.

[6] Cons. Stato, Adunanza, sez. I, n. 02184/2020 e data 30 dicembre 2020 Spedizione, Numero Affare 00951/2020.

[7] La firma digitale in formato PAdES, più nota come “firma PDF”, è un file con normale estensione “.pdf”, leggibile con i comuni readers disponibili per questo formato, rilevando che, secondo le norme euro unitarie, vi è la piena equivalenza delle firme digitali nei formati CAdES e PAdES, escludendo che le disposizioni tecniche tuttora vigenti, anche a livello di diritto dell’UE, comportino in via esclusiva l’uso della firma digitale in formato CAdES, rispetto alla firma digitale in formato PAdES, Cass. Civ, sez. II, 29 novembre n 2018, n. 30927.

[8] Cass. civ., sez. III, 10 novembre 2015, n. 22871.

[9] T.A.R. Lazio, sez. IIII, 8 febbraio 2021, n. 1595, idem Cons. Stato, sentenza n. 4676/2013.

[10] Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 2021, n. 1497.

[11] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 giugno 2018, n. 1291, ove peraltro riporta che l’esclusione non deve risolversi in un provvedimento connotato da un inutile formalismo, come tale recessivo rispetto alle recenti evoluzioni normative – eurounitarie e nazionali – e agli attuali approdi giurisprudenziali, orientati a preservare in un’ottica sostanzialistica la concorrenza tra operatori economici, in un perimetro di regole chiare, nonché tassative quanto alle ipotesi di esclusione.

[12] Con la firma digitale puoi ottenere l’identità digitale (SPID).

[13] T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 10 marzo 2015, n. 1450. Cfr. l’art 61 del D.P.C.M. 22 febbraio 2013, recante regole tecniche in materia di generazione, apposizione e verifica delle firme elettroniche avanzate, qualificate e digitali stabilisce che «L’invio tramite posta elettronica certificata di cui all’art. 65, comma 1, lettera c-bis) del Codice, effettuato richiedendo la ricevuta completa di cui all’art. 1, comma 1, lettera i) del decreto 2 novembre 2005, recante «Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata» sostituisce, nei confronti della pubblica amministrazione, la firma elettronica».