L’art. 16 del DPR n. 380/2001 postula (salvo i casi di esenzione, di cui all’art. 17, comma 3), che il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo (c.d. oneri concessori) commisurato: all’incidenza degli oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria), nonché al costo di costruzione[1].

Precisazioni

L’atto di imposizione e di liquidazione, come corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari (che la regione definisce per classi di comuni)[2].

Ne consegue che le obbligazioni di pagamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione, nonché delle sanzioni per ritardato pagamento, hanno natura reale o propter rem, sicché le stesse, caratterizzate dalla stretta inerenza alla res e destinate a circolare unitamente ad essa per il carattere dell’ambulatorietà che le contraddistingue, gravano anche sull’acquirente nel caso di trasferimento del bene.

Invero, l’obbligazione in solido per il pagamento degli oneri di urbanizzazione e la natura reale dell’obbligazione riguardano i soggetti che richiedono il titolo o stipulano una convenzione urbanistica: quelli che richiedono la concessione e quelli che realizzano l’edificazione, nonché i loro aventi causa[3], sicché il Comune ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo, ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento, ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale[4].

Aggiornamento

La determinazione sul loro quantum viene aggiornata periodicamente (nell’art. 16 del DPR n. 380/2001, sono riportate le scadenze):

• comma 6: «ogni cinque anni i comuni provvedono ad aggiornare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale»;
• comma 9: «il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni… Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT)».

La norma nella sua chiara individuazione segna un obbligo di aggiornamento (“provvedono/adeguano”) che incombe nell’Amministrazione, dovendo osservare che l’aggiornamento del costo di costruzione è una competenza propria del responsabile dell’ufficio tecnico, mentre l’aggiornamento degli oneri concessori sono affidati alla competenza del Consiglio comunale, su proposte del cit. responsabile[5].

Il pronunciamento

La sez. II Milano, del TAR Lombardia, con la sentenza 8 aprile 2025, n. 1207, interviene nel confermare che la determinazione degli oneri è strumentale all’aumento del carico urbanistico, dovendo valutare – caso per caso – il quantum in considerazione del cambio di destinazione d’uso.

In effetti, l’aumento della volumetria può essere anche causato da un cambio di destinazione d’uso che comporta l’applicazione del regime del permesso di costruire, ex art. 10 del DPR 380/2001, in quanto si tratta di mutamento di destinazione tra distinte categorie funzionali, possibile (anche) mediante la realizzazione di opere edili e conseguente aumento del carico urbanistico.

Fatti

Nei fatti, una società impugna una determinazione degli oneri concessori, ritenendo la non debenza delle somme avendole già corrisposte, con condanna dell’Amministrazione alla restituzione delle somme versate in eccesso.

In termini diversi, l’Amministrazione determinava gli oneri in relazione alla nuova destinazione in funzione dell’incidenza sulla zona territoriale, non potendo ritenere assorbita la nuova destinazione su quella già esistente.

Merito

Il ricorso risulta non fondato sulle seguenti motivazioni:

• il rilascio del permesso di costruire convenzionato ha riguardato una nuova costruzione con destinazione d’uso diversa dalla precedente;
• la determinazione degli oneri di urbanizzazione risulta tradizionalmente intesa come una compensazione per la collettività in relazione all’incremento di carico urbanistico causato dall’attività edificatoria[6];
• la determinazione del nuovo assetto territoriale, che varia al variare della destinazione d’uso, determina una proporzionalità tra oneri e nuovo carico urbanistico;
• l’aumento del carico urbanistico consiste nell’aumento del fabbisogno di dotazioni territoriali, rappresentate principalmente dalle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, la cui domanda dipende sia dall’entità di ciascun immobile che dalla sua destinazione d’uso;

Ciò posto, ai fini della determinazione degli oneri si dovrà valutare l’aggravamento del carico urbanistico generato dall’intervento edilizio che non potrà che dipendere dalla concreta destinazione funzionale dell’intervento, e non già dall’astratta destinazione funzionale prevalente della zona interessata dall’attività edilizia: un calcolo che si ottiene moltiplicando il volume del progetto per il valore degli oneri primari e secondari, in relazione alla categoria funzionale dell’intervento edilizio.

In presenza di una effettiva verifica, da parte dell’Amministrazione, di un aumento del carico urbanistico (all’afflusso dei cives, esposizioni aperte al pubblico e connessi spazi di parcheggio necessari alla bisogna), dovuto al complesso immobiliare realizzato (con nuova destinazione d’uso) gli oneri sono legittimamente esigibili (dovuti).

Aumento del carico urbanistico

Quando si verifica l’aumento del carico urbanistico vi è un obbligo del pagamento degli oneri di urbanizzazione relativi al mutamento di destinazione d’uso di un immobile: in presenza di un passaggio ad una categoria funzionale autonoma, avente diverso carico urbanistico, si determina la necessità di una distribuzione dei relativi costi sociali, che devono essere posti a carico di coloro che effettivamente si trovino a beneficiare delle relative utilità.

È legittimo, pertanto, il provvedimento del Comune che esige il pagamento degli oneri di urbanizzazione per il mutamento di destinazione d’uso di un immobile, nel caso di mutamento di destinazione d’uso, comportante il passaggio tra categorie funzionali d’uso, autonome dal punto di vista urbanistico e caratterizzate dal differente regime contributivo, in relazione ai diversi carichi urbanistici connessi a tali differenti destinazioni d’uso, confermando che gli oneri di urbanizzazione hanno carattere corrispettivo e compensano le spese di cui l’Amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un edificio nuovo o rinnovato, con un uso più intenso dello stesso.

[1] Cons. Stato, sez. IV, 18 gennaio 2021, n. 557. In materia edilizia, il permesso di costruire ha tendenzialmente natura onerosa – ex art. 16, comma 1, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – e, pertanto, tutte le norme che prevedono esenzioni sono eccezionali e devono essere interpretate restrittivamente, TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 22 ottobre, 2024, n. 2821.

[2] TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. II, 8 agosto 2024, n. 563.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 27 agosto 2024, n. 7250.

[4] TAR Sicilia, Catania, sez. II, 7 gennaio 2025, n. 11.

[5] Cfr. Corte dei conti, sez. giur. Veneto, 2 aprile 2025, n. 99 del 2 aprile 2025, sulla responsabilità erariale per omesso aggiornamento. Si rinvia, LUCCA, Omesso aggiornamento oneri concessori, gruppodelfino.it, 7 aprile 2025.

[6] Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2024, n. 6586.