In via generale, il conflitto di interessi si manifesta in relazione a determinate “interferenze relazionali” che coinvolgono il decisore pubblico, nell’esercizio concreto della funzione assegnata dall’ordinamento, dove alcune situazioni positivizzate dal legislatore possono compromettere l’imparzialità; quell’indipendenza di giudizio, architrave del potere discrezionale o istruttorio, operante all’interno del procedimento amministrativo o provvedimentale: una “tensione” effettiva (ed emotiva) tra la cura dell’interesse primario, sempre finalizzato al bene comune[1], e l’interesse secondario, quello particolare associato al singolo[2].

L’obbligo di astensione tutela un bene di portata generale, assicurando i principi di imparzialità e di trasparenza che trovano il loro fondamento nell’art. 97 Cost. e devono sempre connotare l’azione e l’organizzazione amministrativa[3], dovendo rammentare che operare in conflitto di interesse comporta un illecito (potendo dar corso all’istituto della ricusazione, a salvaguardia dei valori sottesi)[4].

Una evidente tutela anticipatoria dal rischio di deviare la scelta per soddisfare esigenze personali (utilitaristiche), entrando in conflitto con gli interessi dell’Amministrazione che si rappresenta[5]: quando la decisione non può essere neutra, o vi è il sospetto di un favor verso qualcuno/qualcosa[6], ovvero per ragioni di convenienza (ipotesi di chiusura), il soggetto agente deve astenersi da ogni attività, risultando ininfluente che nel corso del procedimento si abbia proceduto in modo imparziale, oppure che non sussista prova che nelle sue determinazioni sia stato condizionato[7].

Infatti, sulla potenzialità del conflitto (ex art. 6 bis della legge n. 241/1990, inserito dall’art. 1, comma 41, della legge n. 190/2012) non è necessaria una verifica sull’effettiva incidenza dell’operato del soggetto sull’esercizio delle funzioni ad esso affidate (nessuna prova di resistenza potrà essere invocata).

Il dovere di astensione vale, dunque, a preservare la credibilità e la fiducia dell’Amministrazione, scattando, perciò, a fronte di situazioni di mero pericolo e verificandosi in tutti i casi in cui sussistano condizioni che, avuto riguardo al particolare oggetto della decisione da assumere, appaiano anche potenzialmente idonee a porre in pericolo l’assoluta imparzialità e la serenità di giudizio dei titolari dell’ente stesso[8].

Classificazione

La disciplina sul conflitto di interesse trova una propria cesura nelle cause di incompatibilità, di cui all’art. 51 cpc, hanno carattere tassativo e sfuggono ad ogni tentativo di estensione analogica, e ciò allo scopo di tutelare l’esigenza di certezza dell’azione amministrativa e la stabilità ad esempio della composizione delle commissioni giudicatrici (concorsuali, vedi l’art. 11 del DPR n. 487/1994)[9] e, soprattutto, di evitare interferenze o interventi esterni, preordinati – abusivamente, tanto quanto l’omessa astensione di chi versi in patente conflitto d’interessi – ad ottenere, mediante forzature o iniziative infondate, una composizione gradita o un atteggiamento intimorito dell’organo giudicante[10].

Su questo contorno normativo, l’art. 16, Conflitto di interessi, del d.lgs. n. 36/2023, intende evitare situazione di vantaggio, al fine di evitare la compromissione delle procedure concorrenziali, ove si ha conflitto di interessi quando un soggetto (termine ampio)[11] che, a qualsiasi titolo (non si vuole individuare un qualche rapporto), interviene con compiti funzionali (non meramente materiali) nella procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione degli appalti o delle concessioni e ne può influenzare, in qualsiasi modo (forma libera), il risultato e/o gli esiti e la gestione, quando l’interesse può essere percepito come una minaccia concreta ed effettiva (è necessaria la prova) alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione.

Di converso, l’art. 93, Commissione giudicatrice, del Codice dei contratti, al comma 5, lettera c), dispone che non possono essere nominati componenti «coloro che si trovano in una situazione di conflitto di interessi con uno degli operatori economici partecipanti alla procedura», costituendo «situazioni di conflitto di interessi quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’articolo 7 del regolamento recante il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62», il cui contenuto è in larga parte sovrapponibile a quello dell’art. 51 cpc (norma che è stata costruita dal legislatore, come noto, in relazione alle cause di astensione nei processi civili)[12], completando parte delle cause di astensione.

Dal tenore complessivo, ogni Pubblica Amministrazione deve conformare la propria immagine, prima ancora che la propria azione, al principio generale di imparzialità e di trasparenza, tanto che le regole sull’incompatibilità sopra citate, oltre ad assicurare l’imparzialità dell’azione amministrativa, sono rivolte anche ad assicurare il prestigio della Pubblica Amministrazione, ponendola al di sopra di ogni sospetto, indipendentemente dal fatto che la situazione incompatibile abbia in concreto creato o non un risultato illegittimo[13].

(estratto, Il conflitto di interessi (con modulistica sulle dichiarazioni), gruppodelfino.it,10 marzo 2025)

[1] Deve essere rispettato il c.d. “vincolo di funzionalizzazione” al perseguimento di pubblici interessi, Corte conti, sez. contr. Lombardia, 21 settembre 2021, n. 129.

[2] Il concetto di “interesse” comprende ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni personali, comportante una tensione della volontà, verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare dal contribuire all’adozione di una delibera, Cons. Stato, sez. IV, 4 novembre 2003, n. 7050.

[3] Cons. Stato, sez. III, 24 gennaio 2013, n. 477.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 25 novembre 2024, n. 9420.

[5] Una violazione dell’obbligo di fedeltà, aspetto che attiene al principio di correttezza e buona fede nell’esecuzione del contratto (di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.), che impone a ciascuna delle parti il dovere di agire in modo da preservare gli interessi dell’altra, a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali o di quanto espressamente stabilito da singole norme di legge, Cass. civ., sez. lavoro, ord. 11 febbraio 2021, n. 3543.

[6] La procedura concorsuale può ritenersi viziata soltanto nel caso in cui i rapporti personali fra esaminatore ed esaminando siano di intensità tale da fare sorgere il comprovato “sospetto” che il candidato sia giudicato non in base al risultato della prova del concorso ma in virtù delle conoscenze personali, Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 1994, n. 162; sez. VI, 25 settembre 1995, n. 1988; 8 agosto 2000, n. 2045; 12 dicembre 2000, n. 6577.

[7] TAR Sicilia, Palermo, 14 gennaio 2005, n. 198.

[8] Cfr. TAR Trento Trentino Alto Adige, sez. I, 7 novembre 2012, n. 326.

[9] L’appartenenza allo stesso ufficio del candidato e il legame di subordinazione o di collaborazione tra i componenti della commissione e il candidato stesso non rientrano nelle ipotesi di astensione, di cui all’art. 51 cpc, Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2016, n. 1628, sez. V, 17 novembre 2014, n. 5618; sez. VI, 27 novembre 2012, n. 4858, idem TAR Toscana, sez. I, 12 settembre 2023, n. 837. Ciò che rileva nella sussistenza di rapporti, personali o professionali, risiede nell’intensità di tali relazioni tale da far dubitare che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali, Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2012, n. 4858; sez. III, 28 aprile 2016, n. 1628.

[10] Cons. Stato, sez. III, 16 gennaio 2024, n. 535.

[11] La nozione va riferita (e in modo più ampio) a quanti, in base ad un valido titolo giuridico (legislativo o contrattuale), siano in grado di validamente impegnare, nei confronti dei terzi, i propri danti causa o comunque rivestano, di fatto o di diritto, un ruolo tale da poterne obiettivamente influenzare l’attività esterna, Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2017, n. 3415.

[12] Parere MIMS 23 maggio 2023, n. 2007, Incompatibilità e astensione nella Commissione Giudicatrice nel Nuovo Codice dei Contratti Pubblici (art. 93 comma 5 D.Lgs. 36/2023).

[13] TAR Lazio, Roma. sez. I, 23 febbraio 2024, n. 3669.