La sez. III Lecce, del T.A.R. Puglia III, con la sentenza 4 maggio 2020, n. 487, interviene per perimetrare il significato del silenzio della P.A. a fronte di un’istanza in materia di occupazione del suolo pubblico: il mancato esercizio del potere nei termini stabiliti dalle norme in contrasto ad un obbligo di facere il cui accoglimento produce gli effetti di un’azione di condanna laddove il giudice ordina all’Amministrazione silente di provvedere entro un termine.

Il ricorrente chiede al Tribunale l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio rifiuto serbato dal Comune su una richiesta tendente ad ottenere l’autorizzazione per l’occupazione del suolo pubblico al fine di installare alcuni cartelloni pubblicitari monofacciali lungo alcune vie pubbliche e, conseguentemente, di condannare la P.A. a concludere il procedimento amministrativo con un provvedimento espresso, pena la nomina di un Commissario ad acta nell’ipotesi di inerzia ulteriormente protratta.

Giova rammentare che cartelli pubblicitari lungo le strade non possono essere impiantati in difetto di autorizzazione, per ragioni attinenti alla sicurezza della circolazione, ai sensi dell’art. 20 comma 4 della legge n. 241/1990, che espressamente prevede che le disposizioni del presente articolo non si applicano, agli atti e procedimenti riguardanti, tra l’altro, la pubblica sicurezza e la pubblica incolumità.

Infatti, l’allocazione della segnaletica stradale è diretta a tutelare un valore di primaria importanza quale l’interesse pubblico alla sicurezza della circolazione veicolare anche per la tutela della pubblica incolumità e comporta scelte di merito riservate all’Amministrazione competente[1]: un accertamento che l’occupazione non comprometta l’uso, la viabilità e la vivibilità[2].

Tale posizione ulteriormente avvalorata, nell’ambito di una coordinata lettura delle norme, dalla previsione del comma 4, dell’art. 23, «Pubblicità sulle strade e sui veicoli», del Codice della Strada che espressamente prevede che la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme, laddove con l’inciso “in ogni caso” la norma conferma che non v’è la possibilità di una autorizzazione per silenzio[3].

Dunque, in materia di autorizzazioni pubblicitarie, il posizionamento dei relativi impianti consta della necessità di un’espressa concessione da parte dell’Amministrazione, con onere a carico di quest’ultima in ordine al riscontro della sussistenza dei presupposti e delle condizioni richieste ex lege[4].

Ne consegue che è onere del richiedente presentare la domanda, con un congruo anticipo in caso di rinnovo, tale da consentire i controlli necessari per il rinnovo e, in caso di inerzia dell’Amministrazione nei tempi necessari per la conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990: il ricorso (ex art. 87, terzo comma, c.p.a.) avverso il silenzio serbato dalla P.A. costituisce una garanzia avverso il mancato esercizio di potestà provvedimentali.

Da questo perimetro normativo, il Tribunale non può che attenersi al cit. art. 2 della legge n. 241/1990 dove al comma 1, si stabilisce che «ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso», segnando un principio fondamentale di certezza del tempo amministrativo:

• da un lato, imponendo alla P.A. di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso;
• dall’altro, prescrivendo alla stessa Amministrazione di fissare il termine entro il quale il procedimento si deve concludere.

La conclusione del segmento procedimentale con l’adozione di una decisione in un determinato senso (di accoglimento o meno delle richieste), vige anche nei procedimenti ampiamente discrezionali, dove l’Amministrazione è libera nel determinarsi, come quelli in materia di pianificazione urbanistica, che sebbene l’ordinamento non tuteli in modo diretto le aspettative dei singoli all’ottenimento di provvedimenti satisfattivi ampliativi della loro sfera giuridica, tuttavia attraverso l’art. 2 della legge n. 241 del 1990 garantisce un vero e proprio diritto alla conclusione del procedimento nei termini indicati dalla legge, tant’è che, in caso di violazione del termine a tal fine previsto, è consentito l’esperimento di un rimedio tipico, ora disciplinato dagli artt. 31 e 117 c.p.a., in precedenza stabilito dall’art. 21 bis della legge n. 1034 del 1971, rappresentato dall’azione avverso il silenzio[5].

In definitiva, quando vi è un obbligo di provvedere il termine è sempre certo, atteso che in mancanza di un termine definito dalla legge o da altra norma vi è un termine legale suppletivo di 30 giorni decorrente dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se trattasi di procedimento ad istanza di parte.

Il paradigma di questa struttura procedimentale segna inevitabilmente un percorso obbligatorio del processo decisionale dove una volta scaduto il tempo necessario per concludere il procedimento, oltrepassato questo limite temporale, l’Amministrazione risulta non solo inerte ma commette una violazione ad un preciso obbligo di provvedere.

Si delinea in questo modo il “silenzio-inadempimento” dell’Amministrazione.

Tale tipologia di silenzio si caratterizza per la violazione di un dovere giuridico di pronunciamento, che esige non solo che l’istanza compulsata dal privato non si concluda entro il termine astrattamente previsto per il procedimento del genere evocato, ma occorre in quid ulteriore: l’Amministrazione si rende responsabile di un preciso obbligo di provvedere, rectius contravvenendo.

L’obbligo di procedere sull’istanza del privato, sussiste non solo nei casi previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali o dalla peculiarità del caso (vedi supra), per il quale ragioni di giustizia o rapporti esistenti tra amministrazioni ed amministrati impongono l’adozione di un provvedimento espresso, soprattutto al fine di consentire all’interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni[6].

A fronte di un comportamento inerte il ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione deve essere diretto ad accertare la violazione dell’obbligo della stessa di provvedere su un’istanza del privato volta a sollecitare l’esercizio di un pubblico potere, ed esso risulta esperibile in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente rispetto al quale l’Amministrazione sia rimasta silente: si può configurare un “silenzio – inadempimento” da parte della stessa tutte le volte in cui l’Amministrazione viola l’obbligo di provvedere e a prescindere dal contenuto discrezionale o meno del provvedimento.

La conseguenza diretta postula che la mancata emanazione del provvedimento finale intanto può assumere il valore di “silenzio – inadempimento” (oggetto dello speciale rito previsto dagli art. 31 e 117 c.p.a.) in quanto sussista un obbligo giuridico di provvedere, cioè di esercitare una pubblica funzione di competenza dell’organo amministrativo destinatario della richiesta, mediante lo svolgimento di un procedimento amministrativo volto all’adozione di un atto tipizzato nella sfera autoritativa del diritto pubblico.

Di converso, non si può configurare un “silenzio – inadempimento” dell’Amministrazione nei confronti di un atto avente contenuto generale, il quale è indirizzato ad una pluralità indifferenziata di destinatari e non è destinato a produrre effetti differenziati nella sfera giuridica di singoli soggetti specificamente individuati: l’istituto sotteso all’art. 2 della legge n. 241/1990 e la possibile esperibilità del rimedio sul silenzio non può trovare applicazione allorquando non è configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l’esistenza di un obbligo per l’ente di procedere all’adozione di atti a contenuto generale[7].

Dalle premesse si comprende che la tipologia di procedimenti esige una manifestazione espressa dell’Amministrazione che dovrà ponderare le esigenze del privato con gli interessi di tutela e sicurezza della viabilità: non è controvertibile la sussistenza in capo alla P.A. dell’obbligo di riscontrare espressamente le istanze dei privati proprio perché «l’apposizione di cartelli pubblicitari lungo le strade richiede un pronunciamento esplicito dell’Autorità competente venendo in considerazione interessi sensibili, quali la sicurezza stradale e la compatibilità ambientale degli impianti pubblicitari”, ed essendo, pertanto, soggetta ad autorizzazione o concessione amministrativa»[8].

Dalle coordinate esegetiche e delle norme, il ricorso non può che essere fondato soprattutto ove si consideri che il privato, a seguito dell’inerzia, ha intimato l’Amministrazione ad una determinazione sulla domanda e, in considerazione della persistenza della condotta silente, è ricorso al giudice.

All’accoglimento segue l’ordine al Comune di provvedere, entro il termine di giorni trenta (30) decorrente dalla data di notificazione, ovvero, se anteriore, di comunicazione in via amministrativa della decisione, di pronunciarsi esplicitamente sull’istanza, con pagamento delle spese.

[1] Cass. civ., sez. II, 26 luglio 2017, n. 18565.

[2] T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 21 giugno 2012, n. 1117

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2019, n. 2727 e n. 2730.

[4] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 gennaio 2018, n. 282.

[5] Cons. Stato, sez. IV, 8 aprile 2019, n. 2265.

[6] T.A.R. Lazio, sez. III ter, 16 marzo 2015, n. 4207; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 11 febbraio 2020, n. 185.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 29 novembre 2019, n. 8160.

[8] T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 28 marzo 2017, n. 305.