La sez. I del TAR Sardegna, con la sentenza 27 aprile 2024, n. 342, interviene sulla formazione del silenzio inadempimento e sulle relazioni tra obbligo di provvedere e facoltà di provvedere, precisando le dovute posizioni rispetto al termine di pronunciarsi a seguito di una segnalazione di inquinamento acustico – ambientale: l’omissione un solare inadempimento.

Le immissioni

È noto che la tutela del privato, ex art. 844 cod. civ, che lamenti la lesione dovuta alle immissioni rumorose provenienti da una strada pubblica, ossia al di fuori della propria abitazione, trova una prima collocazione nel diritto alla salute, garantito da una parte, nell’incomprimibile nucleo essenziale cristallizzato dall’art. 32 Cost. («la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività»), nonché nel diritto alla vita familiare, convenzionalmente garantito dall’art. 8 CEDU («Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza»)[1], dall’altra parte, nella stessa tutela della proprietà, che rimane diritto soggettivo pieno sino a quando non venga inciso da un provvedimento che ne determini una diminuzione[2], cagionata dalle immissioni acustiche: limite che «trova fondamento, anche nei confronti della PA, anzitutto nelle stesse predette norme a presidio dei beni oggetto dei … diritti soggettivi»[3].

Fatto

Un privato ricorre al Giudice (c.d. rito del silenzio, di cui agli artt. 31, 117 e 87, commi 2 e 3, c.p.a.) per accertare l’inadempimento all’obbligo di concludere il procedimento teso alla verifica dell’inquinamento acustico e ambientale di un locale posto sotto la propria unità immobiliare.

In breve, si chiedeva:

• l’annullamento del silenzio serbato dall’Amministrazione sulla propria istanza (ripetuti esposti, nei quali si stimava l’impossibilità di vivere all’interno dell’abitazione a causa dei rumori provocati dall’attività di ristorazione, con pregiudizio alla salute del nucleo familiare);
• l’obbligo (ordine alla PA) di provvedere con l’adozione del provvedimento (inibitorio) finale, entro un termine determinato, con riserva di richiesta dei danni da ritardo[4].

Merito

Il Tribunale accoglie il ricorso, con condanna alle spese, con le seguenti motivazioni:

• il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione si presenta non tanto sulla presenza di un’istanza inevasa nei termini procedimentali, quanto dalla presenza necessaria di un preciso obbligo di provvedere sulla istanza del privato, a cui la stessa viene meno;
• l’obbligo sussiste non solo nei casi previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali, ovvero dalla peculiarità della fattispecie, e, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, allorché ragioni di giustizia e di equità, ovvero rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati impongano l’adozione di un provvedimento e, quindi, tutte quelle volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione[5], soprattutto al fine di consentire all’interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni[6];
• a fronte di un tale quadro normativo ed esegetico[7], la parte ricorrente ha dimostrato la posizione di interesse legittimo, ossia la richiesta di un intervento risolutorio, o quanto meno una risposta dovuta: un obbligo di riscontro che è doveroso di fronte ad una qualsiasi istanza del privato (specie, se circostanziata e reiterata)[8];
• ne consegue l’accertato silenzio (assenza di un pur minimo riscontro istruttorio) e l’obbligo del Comune di provvedere sull’esposto, con un provvedimento espresso e motivato, stante il decorso dei termini (trenta giorni) previsti per la conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990[9], nonché viene disposta la nomina (con indicazione del compenso) del Commissario ad acta;
• la sentenza passata in giudicato viene trasmessa, in via telematica, alla Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 2, comma 8, della legge n. 241/1990.

Il mancato rispetto del termine

Pare giusto rilevare che la mancata osservanza del termine di conclusione del procedimento costituisce «elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo – contabile del dirigente e del funzionario inadempiente», ai sensi del comma 9, dell’art. 2 della legge sul procedimento amministrativo, con pieno riconoscimento del «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento», ex art. 2 bis, Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento, della cit. legge.

Il legislatore, con l’inserimento di questa norma all’interno della legge, ha recepito quell’orientamento giurisprudenziale prevalente che, partendo dal principio generale della doverosità dell’azione amministrativa, ed integrandolo con le regole di ragionevolezza e buona fede, tendeva ad ampliare l’ambito delle situazioni in cui vi è obbligo di provvedere, al di là di quelle espressamente riconosciute dalla legge: detto dovere si configura anche nelle ipotesi in cui l’atteggiamento omissivo delle Pubbliche Amministrazioni, interferendo con posizioni legittimanti dei privati, reca di per sé stesso una lesione giuridicamente apprezzabile e, dunque, radica un interesse concreto ed attuale all’instaurazione di un giudizio cognitivo[10].

Profili valoriali

La sentenza raccoglie una granitica posizione della giurisprudenza quando la PA inescusabilmente rimane inerte (silente) pur in presenza di una richiesta di intervento inibitorio, potere che rientra nell’esercizio delle funzioni di controllo e di vigilanza previste specificatamente dalla legge n. 447/1995, Legge quadro sull’inquinamento acustico.

La suddetta normativa disciplina il potere dei Comuni (ex art. 14, Controlli), anche avvalendosi delle Agenzie Regionali dell’Ambiente, in ordine al controllo sull’osservanza delle prescrizioni attinenti al contenimento dell’inquinamento acustico e prevede, essenzialmente a tutela dell’ordine pubblico, la facoltà di accedere agli impianti ed alle sedi di attività che costituiscono fonte di rumore, di richiedere i dati, le informazioni e i documenti necessari per l’espletamento delle proprie funzioni e di adottare, in presenza di eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente, con provvedimento motivato, il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività (ex art. 9, Ordinanze contingibili ed urgenti)[11].

Va detto che l’accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico (pur se non coinvolgente l’intera collettività) è ritenuta sufficiente a concretare l’eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica, con lo strumento previsto soltanto dal comma 1, dell’art. 9 cit., della legge n. 447/1995[12].

La natura del potere pubblico compulsato non esclude che detto intervento possa essere sollecitato nell’interesse di un solo soggetto, leso dai rumori, e, pertanto, non impedisce l’emersione di una posizione di interesse legittimo differenziato in capo a chi l’esercizio di tale potere solleciti, con conseguente obbligo della PA di riscontrare l’istanza, in ossequio al cit. canone, di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990, con conseguente radicamento della generale giurisdizione amministrativa nei riguardi dell’atto adottato, ovvero del mancato esercizio dello stesso[13].

In definitiva, quando il privato solleciti la verifica dell’Ente locale in ordine al rispetto dei limiti di emissione acustica e alla eventuale adozione dei poteri provvedimentali previsti, l’inerzia costituisce una violazione all’obbligo di provvedere per la definizione del procedimento, con un atto espresso e motivato, con inevitabile condanna[14], anche sotto il profilo erariale dell’inescusabile inerzia.

Ed invero, senza andare oltre, sicure esigenze di giustizia sostanziale impongono la conclusione del procedimento, in ossequio anche al dovere di correttezza e buona amministrazione, in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad un’esplicita pronuncia, ex comma 2 bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990: la mancata risposta della PA viola il principio generale della doverosità dell’azione amministrativa, integrato con le regole di ragionevolezza e buona fede[15].

(pubblicato, lentepubblica.it, 6 maggio 2024)

[1] Cfr., Cass., sentenze n. 2611/2017; n. 19434/2019; n. 21649/2021.

[2] Cass., sentenza n. 1636/1999.

[3] Si rinvia, LUCCA, L’inquinamento dai rumori esterni nella propria abitazione, lentepubblica.it, 30 ottobre 2023, ove si precisa che la PA è tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni e, quindi, il principio del neminem leadere, con ciò potendo essere condannata al risarcimento del danno (ex artt. 2043 e 2059 cod. civ.) patito dal privato in conseguenza delle immissioni nocive (i rumori) che abbiano comportato la lesione alla quiete, potendo essere intimata ad un facere, al fine di riportare le immissioni al di sotto della soglia di tollerabilità, non investendo una tale domanda, ex se, in scelte autoritative ma semplicemente nel dare riscontro alla richiesta: un’attività soggetta al principio del neminem laedere.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2024, n. 3375 e sez. IV, 1° marzo 2024, n. 1996,

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 273 e 3 giugno 2010, n. 3487.

[6] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 1182/2015.

[7] TAR Sardegna, sez. I, 4 ottobre 2023, n. 707.

[8] Costituisce principio generale, riconducibile ai canoni di trasparenza e buona amministrazione, ex art. 97 Cost. e alla disposizione normativa di cui all’art. 2, comma 3, della legge n. 241 del 1990, quello secondo cui è obbligo della Pubblica Amministrazione adottare un provvedimento espresso sull’istanza del soggetto interessato. In presenza di una formale istanza l’Amministrazione è tenuta a concludere il procedimento, e ciò anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte. Il legislatore, infatti, ha imposto al soggetto pubblico di rispondere alle istanze private, sancendo l’esistenza di un dovere che rileva ex se quale diretta attuazione dei principi di correttezza, buon andamento e trasparenza, consentendo altresì alle parti, attraverso l’emanazione di un provvedimento espresso, di tutelare in giudizio i propri interessi a fronte di provvedimenti ritenuti illegittimi, Cons. Stato, sez. III, 1° febbraio 2024, n. 1040.

[9] TAR Campania, Salerno, sentenza n. 848/2022 e TAR Campania, Napoli, sentenza n. 6853/2021.

[10] TAR Puglia, Lecce, sez. I, 5 luglio 2018, n. 1105.

[11] L’art. 9, della legge n. 447/1995, non va riduttivamente ricondotto al generale potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di sanità e igiene pubblica, dovendo piuttosto essere qualificato quale ordinario rimedio in tema di inquinamento acustico; ciò perché, in assenza di altri strumenti a disposizione delle amministrazioni comunali, la presenza di una accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica, rilevando, altresì, che anche misure non definite nel loro limite temporale possono essere reputate legittime, quando esse siano razionalmente collegate alla concreta situazione di pericolo accertata in rapporto alla situazione di fatto, Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875.

[12] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 12 gennaio 2024, n. 53. In materia di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore spetta al sindaco e non ai dirigenti comunali, la competenza ad adottare ordinanze per il contenimento o l’abbattimento delle emissioni sonore, compresa l’inibitoria totale o parziale di determinate attività trattandosi di potere analogo a quello attribuito allo stesso sindaco dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000, con la precisazione che il provvedimento in questione non rientra tra i poteri ordinari di controllo in materia di inquinamento acustico ma consiste in un provvedimento contingibile e urgente di competenza del sindaco, TAR Piemonte, sez. I, 6 ottobre 2020, n. 589.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 7316/2020.

[14] TAR Campania, Napoli, sez. V, 8 gennaio 2024, n. 193.

[15] TAR Lazio, Roma, sez. II, 23 gennaio 2013, n. 788.