Con la riforma del procedimento amministrativo e l’adozione del codice dell’amministrazione digitale si è dato un forte impulso alla comunicazione informatica e più in generale all’uso della telematica nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati individuando una linea di sviluppo improntata all’efficienza e alla riduzione dei costi amministrativi, in una prospettiva di spendig review.
Questi nuovi meccanismi procedimentali hanno trasformato il sistema della comunicazione pubblica attraverso l’uso degli strumenti informatici e telematici e la fruibilità di questi sistemi on line, consentendo alla p.a. di trasferire informazioni, dati, documenti, provvedimenti con questi supporti telematici, dando diritto ai cittadini e alle imprese a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi (ex art. 3 del Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n.82), riconfermando che con l’uso della telematica, sia nei rapporti interni che esterni la p.a., si intende conseguire maggiore efficienza e produttività, oltre alla diminuzione dei costi.
In adesione all’articolo 3 bis della Legge 241 viene stabilito che le pubbliche amministrazioni, nei rapporti con i cittadini e con le imprese, sono tenute a ricevere, nonché inviare se richiesto, anche in via telematica, nel rispetto della normativa vigente, la corrispondenza, i documenti e tutti gli atti relativi ad ogni adempimento amministrativo, precisando, inoltre che per tali incombenze non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (l’intento è quello di risparmiare e non aggravare i bilanci pubblici con oneri aggiuntivi), volendo così evidenziare che adottando le procedure informatiche la p.a. non può aggravare l’erario pubblico, ma anche e non secondariamente il procedimento amministrativo.
Accanto a queste previsioni sostanziali, il D.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68 (e successive modificazioni e integrazioni) individua le caratteristiche e le modalità per l’erogazione e la fruizione di servizi di trasmissione di documenti informatici mediante posta elettronica certificata, e per i privati che intendono utilizzare il servizio di posta elettronica certificata, il solo indirizzo valido, ad ogni effetto giuridico, è quello espressamente dichiarato ai fini di ciascun procedimento con le pubbliche amministrazioni o di ogni singolo rapporto intrattenuto tra privati o tra questi e le pubbliche amministrazioni, dando effetti sostanziali a questo sistema di comunicazione che pur obbligando solo il dichiarante è in grado di esercitare un diritto di informazione pieno consentendo al privato di ricevere al proprio indirizzo di posta elettronica certificata ogni comunicazione.
È noto, altresì, il progressivo processo di “dematerializzazione” dei documenti amministrativi, dovendo le pubbliche amministrazioni valutare, in termini di rapporto tra costi e benefici, il recupero su supporto informatico dei documenti e degli atti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione e provvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici.
È bene chiarire allora che il diritto di informazione costituisce la maggiore espressione del principio generale di pubblicità dell’azione amministrativa e rappresenta una forma compiuta di partecipazione del privato al procedimento amministrativo sin dal suo nascere, confermandosi come strumento di esplicazione di un diritto di libertà che riconosce la sussistenza di un rapporto paritario tra p.a. e cittadino, oltre a essere un insostituibile mezzo di esercizio del diritto di difesa per il soddisfacimento di un interesse pubblico primario costituzionalmente rilevante (ex art. 24 Cost.).
In prima battuta, si può sostenere che la comunicazione informatica può avvenire (e avviene) con l’utilizzo di sistemi informatici e, quindi, con l’utilizzo della posta elettronica, della posta elettronica certificata, dei sistemi a rete (intranet e internet), dando piena legittimazione agli strumenti informatici che sono in grado di validare la comunicazione istituzionale dandone forma e contenuto, sicuramente rispondendo all’obiettivo primario di informazione, e quindi di comunicazione giunta ad un destinatario, ai sensi dell’articolo 21 bis della Legge n.241/90.
A tal proposito il rilascio di documenti (comprese le copie di tavole tecniche, disegni, grafici, foto, progetti e similari) può legittimamente essere sostituito con modalità alternative alla fotocopiatura, quali la riproduzione su CD – rom in formato compatibile, o la pubblicazione on line (assolvendo l’onere dell’accesso ex D.Lgs. n.33/2013 e n.82/2005), o tramite consegna mediante comunicazione via e – mail.
È di solare evidenza che con la modifica introdotta dall’articolo 14, comma 1 bis del decreto del “Fare” (ex D.L. n.69/2013, convertito in Legge n.98/2013) l’esclusione delle comunicazioni via fax tra P.A. rafforza l’obbligo di trasmettere la documentazione in modalità elettronica, assolvendo l’obbligo di consegna della documentazione al consigliere comunale (ad esempio) esclusivamente per via elettronica, con l’eliminazione della carta (e il conseguente risparmio, sotteso all’uso delle tecnologie informatiche).
In breve, con la posta elettronica certificata si ha la certezza legale dell’avvenuta comunicazione (comprensiva di allegati) e ricezione, anche in relazione al fatto che “la sola ricezione della busta raccomandata da parte del destinatario non costituisce prova del contenuto”[1], segnando inequivocabilmente che l’invio e la consegna dei documenti informatici al destinatario non si limita all’accertamento della comunicazione ma ne attesta sotto le forme di legge che il contenuto dell’atto è giunto nella sfera di conoscibilità del destinatario (pieno effetto recettizio), diversamente da quanto potrebbe avvenire con la comunicazione via posta (come appena segnalato) che non è in grado da sola di attestare che il destinatario ha ricevuto il documento se non la semplice busta (contenitore).
Appare ormai inevitabile che la comunicazione scritta di tipo tradizionale viene ad essere sostituita (e va sostituita) con l’utilizzo della comunicazione informatica; la posta elettronica può consentire di realizzare questo nuovo modo di comunicazione sostitutivo di quello postale e cartaceo, con effetti positivi sul procedimento – in termini di economicità, concentrazione e snellimento – oltre che riduzione dei termini procedimentali (il comma 5 bis dell’articolo 14 della Legge n. 241/90, esprime appieno questo carattere semplificativo ed innovativo quando prevede che, “previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni”, ammettendo un possibile modello procedurale dei lavori attraverso la teleconferenza, oppure attraverso un collegamento in rete web, purchè sia espresso l’unanime consenso dei soggetti partecipanti, ovvero purchè tutti i componenti del procedimento accettino questo sistema di comunicazione).
A questo punto, le norme della Legge n.241/90 (ex art.3 bis e 21 bis) nulla riferiscono in merito alla tipologia della comunicazione, se non il fatto che l’uso della telematica va incentivato, e che la comunicazione deve essere notiziata, senza precisare la forma sostanziale della comunicazione, ben potendo ritenere che la normativa vigente già consente un uso generalizzato degli strumenti telematici per le comunicazioni tra p.a. e privati, sia nel corso dell’istruttoria, e sia per la presentazione di istanze e dichiarazioni (ex articolo 38, comma 1 del T.U. Documentazione amministrativa) che per l’acquisizione d’ufficio da parte dell’amministrazione di certezze giuridiche, non potendo rifiutare (la p.a.) una comunicazione pervenuta con questi sistemi da parte del privato.
Il giudice di prime cure, si è espresso da anni su questa linea di pensiero, ritenendo che la comunicazione via e – mail, al di là dell’utilizzo della posta elettronica certificata, potrebbe costituire un sicuro (e valido) mezzo di comunicazione tra p.a. e privato, proprio richiamandosi alle norme già vigenti (la Legge n.241/90 riformulata e rifondata dalla Legge n.n. 15 e 80 del 2005, oltre il T.U. della Documentazione amministrativa ex D.P.R. n.445/2000) che vanno applicate senza indugio, avendo già acquisto la consapevolezza che gli accorgimenti tecnici che caratterizzano il sistema di comunicazione telematica “garantiscono, in via generale, una sufficiente certezza circa la ricezione del messaggio, ne consegue non solo l’idoneità del mezzo a far decorrere termini perentori ma anche il rilievo che un fax deve presumersi giunto al destinatario quando il rapporto di trasmissione indica che questa è avvenuta regolarmente, senza che colui che ha inviato il messaggio debba fornire alcuna ulteriore prova”, spingendosi a sottolineare che “semmai la prova contraria può solo concernere la funzionalità dell’apparecchio ricevente; ma questa non può che essere fornita da chi afferma la mancata ricezione del messaggio”[2].
(Estratto, La comunicazione informatica e il procedimento informatico, L’Amministrazione Italiana, annuale 2013)