(Estratto, LexItalia.it, 18 luglio 2022)

1. Premessa di inquadramento

In via generale, il principio di rotazione, che governa l’aggiudicazione degli appalti nell’ipotesi del ricorso alla procedura negoziata (ovvero, in presenza di affidamenti diretti), è volto ad evitare la cristallizzazione di relazioni esclusive tra la stazione appaltante ed il precedente gestore ed ampliando le possibilità concrete di aggiudicazione in capo agli altri concorrenti [1], mentre, nella gestione del personale, costituisce una misura di importanza cruciale tra gli strumenti di prevenzione della corruzione, specie in quei settori maggiormente esposti al rischio [2].

In effetti, l’articolo 36 del d.lgs. n. 50/2016 impone espressamente alle stazioni appaltanti, nell’affidamento dei contratti d’appalto sotto soglia, il rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti, un onere di quasi “giustizia sociale”, nell’ambito della concorrenza tra gli operatori economici, dove alla scelta diretta la rotazione viene a costituire il necessario contrappeso alla notevole discrezionalità riconosciuta all’Amministrazione nel decidere chi invitare in caso di procedura negoziata [3], con l’intenzione (il c.d. auspicio) di evitare il crearsi di rendite di posizione (le c.d. asimmetrie informative) in capo al contraente uscente favorendo, per converso, l’apertura al mercato più ampia possibile sì da riequilibrarne (e implementarne) le dinamiche competitive, consentendo all’Amministrazione di cambiare per ottenere un miglior servizio [4].

In questo senso, ANAC nel Piano Nazionale Anticorruzione 2022 – 2024, Schema in consultazione con i relativi allegati, ha disseminato una serie di “misure” (procedure di controllo, c.d. check list) per la verifica del rispetto del principio di rotazione degli inviti, ma anche del RUP, al fine di garantire da una parte nelle procedure di gara, la parità di trattamento in termini di effettiva possibilità di partecipazione alle gare anche delle micro, piccole e medie imprese inserite negli elenchi, dall’altra parte, nell’organizzazione delle risorse umane (interne), per evitare di favorire specifici soggetti [5].

Il rimedio alla rotazione – nella sua essenza programmatoria – viene individuato dalla costante giurisprudenza [6] attraverso una procedura aperta, che limita immediatamente il carattere generale alla operatività della rotazione quando la stazione appaltante decida di selezionare l’operatore economico con gara, senza una preventiva limitazione dei partecipanti attraverso inviti [7], rilevando, altresì, che indefettibile presupposto logico del principio di rotazione è l’omogeneità del servizio posto a gara rispetto a quello svolto dal soggetto nei cui confronti opera l’inibizione [8].

È indiscusso che la rotazione intende prevenire tutte quelle situazioni, anche potenziali, che sono alla base delle relazioni umane stabili, fonte inesauribile di “colleganza” indipendentemente da un’effettiva vitalità del legame, nel senso che le frequentazioni, l’acquisizione di una posizione facilitata (che richiama la figura del “facilitatore”, espressione degenerativa dell’interesse di parte, quello delle lobby o logge) [9] di conoscenza (nelle gare), lo stazionare in una medesima posizione lavorativa – con il tempo – genera delle abitudini che portano a privilegiare, anche tendenzialmente (ma non necessariamente) una posizione precostituita rispetto ad altre, in evidente violazione dei principi di buona amministrazione e di uguaglianza.

In termini diversi, la rotazione previene il verificarsi della prevalenza dell’interesse secondario rispetto a quello primario, funzionale all’esercizio della funzione pubblica: con la rotazione ordinaria (istituto distinto da quella straordinaria) si adopera una «misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione», dove l’alternanza, ovvero lo spostamento (anche fisico) di competenze rispetto agli affari trattati, ridurrebbe «il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate e l’assunzione di decisioni non imparziali» [10].

In definitiva, siamo di fronte ad un presidio di legalità, ex art. 97 Cost., dove la condotta umana può essere incline a ridurre le difese a fronte di un contesto ambientale favorevole allo scambio di “cortesie”, dove il fattore tempo (ossia, la permanenza in loco) non depone in senso favorevole alla trasparenza, dove (e può succedere, anche se raramente) il responsabile di un procedimento, o solamente di una fase non necessariamente istruttoria, si immedesima nella parte pubblica, senza soluzione di continuità, al punto da considerare l’interesse pubblico un proprio interesse confondendosi, senza distinguere la diversità (quasi escatologica) che convive negli animi: si perde la nozione di conflitto.

2. La rotazione e la corruzione

A bene vedere, dunque, la rotazione incide direttamente sull’esigenza di prevenire il conflitto di interessi, quando la tensione nelle decisioni (o nelle attività istruttorie) è minata da una condizione secondaria (in antitesi con il precetto dell’art. 98 Cost.) che impedisce quella serenità di giudizio che dovrebbe e deve albergare nell’intimo del funzionario pubblico: l’imparzialità (ergo neutralità di giudizio).

La violazione della legalità, di questa endiadi valoriale, nel rompere il cuore (cor ruptum) del preposto ad una funzione pubblica percuote, allo stesso tempo, la sua integrità morale (integrum), inducendolo a non rispettare le regole di convivenza civile, posta alla base del diritto naturale, una forma di ricerca di una rendita avulsa dal “bene della vita”, tra l’interesse pubblico e quello personale alterato.

Questa plastica frapposizione verrebbe meno con il dovere di astensione non superabile (ma superato), ferito e corroso dalla permanenza in una determinata posizione, limitandone la neutralità (rectius imparzialità), quell’uso parsimonioso della discrezionalità amministrativa, ex art. 54 Cost., da assicurarsi nell’essenzialità del c.d. “valore pubblico”.

Le avanguardie della rotazione postulano che il principio è parte attiva di un valore supremo di etica che dovrebbe guidare l’azione amministrativa, ponendo al centro delle decisioni pubbliche il “buon andamento”, specie nella parte nella quale si impone alle Amministrazioni Pubbliche di concorrere all’obiettivo del pareggio di bilancio, di cui all’art. 81 Cost., con il contenimento della spesa pubblica, un agere che imporrebbe (nel senso latino di spingere) di non abdicare al ruolo base di terzietà e indipendenza che offusca gravemente e discredita l’immagine della PA: il rispetto e la pratica delle leggi esige regole di condotta che, temperando gli istintivi egoismi individuali o di gruppo, antepongano il bene comune agli interessi particolari, dove il principio di rotazione si pone come presidio alla trasparenza dei procedimenti e dei meccanismi attuativi, evitando che i singoli (per ragioni note o ignote) li disattendano.

3. Prima considerazione

In fondo (o al fondo) un rischio nell’affrontare le politiche di prevenzione della corruzione (nella sua connotazione di maladministration, ossia dell’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo) è quello di pensare ad un caso (astratto), di costruire misure per il singolo, di confinare le responsabilità all’isolato RPCT (Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza), quasi che l’individuazione ex lege, ai sensi del comma 12, dell’art. 1 della legge n. 190/2012, di un colpevole della mancata vigilanza assolva l’intera struttura nell’accertamento di un reato, quando viceversa la prospettiva dovrebbe coinvolgere tutti gli operatori, senza distinzioni di ruolo, mentre (è noto) il PTPCT (Piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza) è rivolto al solo personale dipendente [11], emarginando l’organo di indirizzo nella definizione degli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, senza ricadute proprie.

È indispensabile affrontare gli eventi di “cattiva amministrazione”, operando scelte complessive ed omogenee, abbandonando progressivamente (o tout court) l’implementazione della layer of bureaucracy, pretendendo di semplificare con la reingegnerizzazione dei processi, sospendendo l’efficacia di norme invasive, che rimangono silenti e presenti nell’ordinamento (nei meandri del PIAO e delle oscure sez.): abbiamo bisogno di ridurre gli adempimenti, di recuperare la motivazione assopita da scadenze ravvicinate, di potere lavorare senza la costruzione del colpevole [12].

4. La rotazione degli incarichi legali: il caso

L’ANAC [13] è recentemente intervenuta sulla rotazione dei servizi legali di una società in house (rientrante nella categoria degli «altri soggetti aggiudicatori», di cui all’art. 3, lettera g), del d.lgs. n. 50 del 2016), a seguito di una segnalazione con la quale sono stati rappresentati alcuni profili di anomalia relativi alle modalità di conferimento degli incarichi per “patrocini legali” e degli incarichi di “consulenze legali/tecniche e amministrative/contabili”.

Le lamentele del whistleblower segnalavano che gli affidamenti di rappresentanza legale avvenivano senza:

• l’adozione di una preventiva procedura di selezione comparativa trasparente;
• rispettare il criterio di rotazione nella selezione dei professionisti disponibili sul territorio;
• rilevando (in senso rafforzativo) che, pur in presenza di un albo con l’iscrizione di sessanta avvocati a cui attingere, in realtà un considerevole numero di affidamenti sarebbero stati conferiti ad un numero ristretto di avvocati ivi presenti.

L’interessata società forniva chiarimenti alle richieste ANAC, soffermandosi da una parte, l’assenza nell’organizzazione di un Servizio di Avvocatura interna, dall’altra, che gli affidamenti degli incarichi di patrocinio legale seguivano l’art. 17, Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi, del d.lgs. n. 50 del 2016 (ossia, 637 incarichi liquidati per circa 4,4 milioni di euro, al netto di IVA e CPA, dove circa 3 milioni di euro sono stati liquidati a soli 9 professionisti, che si sono visti affidare 483 nel quinquennio preso in considerazione), mentre non veniva mai fatto ricorso ai «servizi legali», ai sensi dell’art. 140, Norme applicabili ai servizi sociali e ad altri servizi specifici dei settori speciali, del d.lgs. n. 50/2016 (ovvero, affidamenti con procedura di tipo comparativo attraverso la pubblicazione di avvisi e bandi).

Inoltre, contestava l’esistenza di un Albo specifico dal quale attingere i nominativi dei legali esterni (condizione oggetto di successivo aggiornamento a seguito delle Linee Guida ANAC n. 12/2018, Affidamento dei servizi legali, e relativa sospensione per approfondimenti applicativi), essendo stato abolito con apposito atto del Cda e con contestuale potestà in capo al Presidente «di affidare gli incarichi di patrocinio legale sulla base di professionalità e fiducia»: gli incarichi di patrocinio legale avvenivano con atti di indirizzo del Presidente e/o Direttore Generale (cristallizzata in seguito in apposita procedura), su motivata proposta dei responsabili delle singole strutture gerenti i contenziosi medesimi, sulla base dei seguenti criteri (per singolo affidamento):

• professionalità;
• esperienza;
• capacità tecnica dell’avvocato;
• pregressa proficua collaborazione professionale maturata;
• accertata competenza tecnica specifica nelle materie oggetto del contenzioso [14].

A fronte delle controdeduzioni, l’ANAC richiama le fonti normative di riferimento (divergenti per le forme di pubblicità richiesta):

• 17, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 50 del 2016, nominato “Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi” che comprende alcune tipologie di servizi legali esclusi dall’ambito di applicazione delle regole del Codice, pur inserendole nella generale categoria degli appalti di servizi;
• 140, contenuto nel Capo I, dedicato agli “Appalti nei settori speciali”, assoggetta ad un particolare regime pubblicitario i servizi di cui all’allegato IX del Codice dei contratti pubblici, nei quali rientrano anche i “Servizi legali, nella misura in cui non siano esclusi a norma dell’art. 17, comma 1, lettera d)”.

…

7. Gli effetti della rotazione mancata degli incarichi legali

Gli affidamenti diretti, senza un confronto concorrenziale, o quanto meno la limitazione della scelta ad un ristretto gruppo di avvocati, ha inciso il principio della rotazione, di cui all’art. 36, comma 1 del d.lgs. n. 50 del 2016, determinando un’ingiustificata rendita di posizione, a discapito dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità.

In termini diversi, l’ANAC censura gli affidamenti diretti (483 incarichi sui 637 complessivamente affidati nel quinquennio) in quanto, in relazione al numero (nove professionisti) e al quantum (3 milioni di euro a fronte di circa 4,4 milioni di euro liquidati) hanno determinato:

• il consolidamento di posizioni di vantaggio in capo ai legali più frequentemente affidatari, in assenza di un apparato motivazionale idoneo a giustificare la reiterazione degli incarichi ai medesimi professionisti, in opposizione al principio di rotazione;
• la frustrazione del favor partecipationis «in spregio al principio di imparzialità»;
• un mancato contenimento dei costi (parcelle) rispetto ad un modello organizzativo diverso (l’incomprensibile mancata valutazione sull’istituzione di un’Avvocatura interna) che riservasse all’esterno solo le cause più importanti o complesse con l’esigenza di una professionalità specifica (non rinvenibile).

Non sfuggono le conclusioni annunciate con l’evidenziare una gestione societaria:

• «in distonia con i principi di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. in virtù dell’assenza di una “short list” da cui attingere per poter conferire i singoli incarichi legali mediante una procedura trasparente, oggettiva ed imparziale»;
• non conforme ai principi generali, di cui agli artt. 4 e 36 del d.lgs. n. 50 del 2016, in violazione dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità e rotazione (in parte richiamati anche dall’art. 1 della legge 241/1990).

Un richiamo all’estensione di quei principi civilistici di lealtà e correttezza (riflesso del cit. art. 97 Cost. e del principio di «collaborazione e buona fede», e quindi anche di tutela del legittimo affidamento, cui sono informate le relazioni tra i cittadini e l’Amministrazione, ai sensi dell’art. 1, comma 2 bis, della legge n. 241 del 1990), che oltre a presidiare i rapporti con gli amministrati in relazione al principio costituzionale di uguaglianza (ex art. 2 Cost.) una volta che l’Amministrazione entra in loro contatto (manifestazione del generale dovere di solidarietà sociale) [21], non può svilirsi quando operi con i professionisti privati, dove la concorrenza (di provenienza comunitaria) e la pubblicità (la trasparenza del modello FOIA) assolvono un onere di buona amministrazione a tutela del mercato e dell’interesse pubblico, non solo ad acquisire un servizio a prezzi contenuti (appunto competitivi, secondo le regole della contabilità pubblica) ma anche senza posizioni dominanti e di privilegio del singolo sulla collettività degli operatori economici: la rotazione bilancia l’eccesso di discrezionalità, quell’intuitus personae che se usato con accuratezza (parsimonia) può pur sempre giustificarsi ma che portato al suo estremo lede la stessa immagine della PA: dall’imparzialità all’arbitrarietà.

Invero, questa filigrana interpretativa postula che gli affidamenti devono (quasi un imperativo morale «cura te stesso» dell’etica socratica) rispettare i principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità, in conformità con le Linee Guida sull’affidamento dei servizi legali, con ciò escludendosi situazioni di contrarietà ai principi di una sana gestione della finanza locale, foriere di eventuali danni erariali, dovendo altresì affermare che in presenza di un’Avvocatura interna, oltre alla riduzione dei compensi, renderebbe il ricorso all’esterno un’evenienza avente carattere episodico da motivare congruamente per la sua specificità [22].

8. La rotazione della dirigenza

Altra questione affrontata da ANAC [23] concerne la “rotazione ordinaria” della dirigenza con l’indicazione (raccomandazione, con eventuale esercizio del potere d’ordine) di effettuare un monitoraggio da inserire quale misura di prevenzione della corruzione del PTPCT 2022-2024, o altro atto di organizzazione.

Occorre evidenziare che si tratta di una “misura organizzativa” preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione, da intendersi anche sotto il profilo del luogo (ufficio).

L’alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate.

La previsione da parte del dirigente di modalità operative che favoriscono una maggiore condivisione delle attività fra gli operatori, costituisce una buona pratica [24], evitando così l’isolamento di certe mansioni, avendo cura di favorire:

• la trasparenza “interna” delle attività;
• l’articolazione delle competenze (d. “segregazione delle funzioni”).

Nello specifico, viene analizzata la rotazione tra professionalità omogenee: tra due dirigenti degli uffici che si occupano di edilizia pubblica (Ufficio IV lavori pubblici) e privata (Ufficio III sviluppo del territorio), ove le giustificazioni fornite dalla PA non risultano idonee a giustificare le criticità rilevate: mancata programmazione della rotazione da perseguire, anche tramite l’utilizzo della formazione finalizzata a rendere interscambiabili i ruoli tra i vari dipendenti.

L’Autorità indica le strategie da porre in essere:

• formazione, quale misura fondamentale per garantire che sia acquisita dai dipendenti la qualità delle competenze professionali e trasversali necessarie per dare luogo alla rotazione (cfr. all. 2 PNA 2019 § 4), nonché eventuale previsione di un affiancamento del responsabile di una determinata attività, con un altro dirigente/dipendente che nel tempo potrebbe sostituirlo;
• criteri e programmazione anche pluriennale;
• rispetto del criterio di gradualità (per consentire un adeguamento coerente con le nuove funzioni assegnate);
• istituzione di una procedura che giustifichi la mancata rotazione (esponendo le ragioni dell’impedimento), con eventuale individuazione di figure infungibili, profilo precluso in presenza di categorie professionali omogenee;
• procedure alternative alla mancata rotazione;
• specifico monitoraggio sulla attuazione della misura da parte del RPCT.

Nessuna osservazione può essere eccepita, la rotazione comanda il bisogno di prevenire la dimensione relazionale (della dimensione organizzativa), imporre un allontanamento dal contesto ambientale dell’ufficio con la segregazione delle funzioni, nell’incauta incapacità di stabilire (a volte) nel concreto un reale distacco, seppure seguendo i presidi di legalità, costituisce un limite insormontabile: mancando le risorse umane (il c.d. capitale) alla rotazione ogni mezzo potrebbe risultare inutile (vano) se manca (a monte) quell’humus che nutre il comportamento etico.

9. Il tramonto dell’eccellenza (dei migliori)

A fronte di queste vicende, vissute attraverso gli atti ANAC e gli arresti giurisprudenziali, si scopre l’evidenza di un quadro normativo contradittorio, di fonti che (si)sovrastano e (si)sormontano in continue produzioni di precisazioni e selezioni di precetti, una stratificazione di commi che ha perso il senso del suo esistere (lo spirito delle leggi) [25], ove la sorte incombe sovrana.

La rotazione nella scelta del contraente, o l’affidare una funzione pubblica con alternanza di posizione al comando, risponde ad una medesima esigenza, complessa quanto elementare, nell’incidere sulla condotta umana che porta, suo malgrado, a privilegiare i rapporti/relazioni e le frequentazioni abitudinarie, cercando di semplificare il proprio agire in una sorta di equità (magnanimità) verso i terzi (non del tutto estranei).

Se da una parte, affidare al medesimo operatore economico un lavoro, un servizio, una fornitura può essere la soluzione migliore per la dimostrata capacità e professionalità (competenza sempre possibile) a fronte del rischio di un avvicendamento (rotazione) che potrebbe compromettere la funzionalità del sistema, ossia l’affidabilità della prestazione (l’obbligazione), così come l’esperienza accumulata nello svolgere un medesimo incarico dirigenziale (o di vertice) nella stessa posizione lavorativa, rifluisce nel conoscere ardentemente la materia in tutte le sue origini (comprese le interessenze) [26], dall’altra parte, occorre pur dire che siamo in presenza di un mestiere (quello pubblico, ex comma 2 dell’art. 54 Cost.) che esige la gestione di un bene pubblico, intangibile e collettivo, non personale, nel senso di servire le istituzioni e non i privati interessi, dove le regole richiedono amministratori fedeli e saggi: «A chiunque fu dato molto, molto sarà chiesto; a chi fu affidato molto, sarà richiesto molto di più» [27].

Senza richiamare alati slanci all’esterno da parte di coloro che pretenderebbero che le Amministrazioni Pubbliche concepissero il loro ruolo in una nuova visione manageriale (con reali driver motivazionali), assumendo le sembianze privatistiche di buyer sofisticati, dove la competenza si gradua sul mercato delle scelte, sorpassando (velatamente) quello che altri (maestri) definiscono la “paura della firma”, dimenticando i parametri del diritto che contraddistingue l’essenza dell’azione amministrativa (prius) rispetto all’azione del privato libera nel fine: una dissociazione tra economia (come locus naturalis) e diritto (come locus artificialis) [28].

Dare credito ad alternative all’efficienza pubblica sforando gli schemi del procedimento, sequenziando fasi di individuazione del contraente senza accostarsi ai doveri imposti dalle norme comunitarie e nazionali, risulterebbe porsi al di fuori della legittimità, avanzando una patologia di vizi inficianti le regole poste a tutela dei singoli e della collettività: quell’interesse legittimo o quel diritto soggettivo celebrato dalla realtà giuridica (senza voler assuefarsi alla Grundnorm nel pensiero di Kelsen) [29] dove la legalità (o liceità) si misura con il rispetto dell’integrità, quel sistema di regole che predetermina il processo decisionale all’interno del “giusto procedimento”, che non coincide con il modello ordinamentale privato, mancando i canoni e le prescrizioni di legge.

La rotazione, ordunque, bilancia l’animo umano (le miserie) dal cadere in tentazione di alterare (opacizzare) il principio di legalità, quell’eguaglianza e imparzialità nell’assistere (assolvere) una funzione elettiva al servizio esclusivo del Paese (ex art. 98 Cost., un obbligo di fedeltà), impedendo che si possano formare lacci e lacciuoli [30] che corrodono (intaccano) la neutralità di giudizio, assecondati (asservendo) a quella vicinanza relazionale, fonte e anima del conflitto d’interessi [31].

Ed allora, è proprio necessario sormontare i divieti con sovrastrutture normative, con Piani Anticorruzione e PIAO di migliaia di pagine, con una moltitudine di atti di regolamentazione (soft law) e implementazione di piattaforme on line, per un progressivo eccesso di dati, in un delirio di soggetti controllori privi di responsabilità, svilendo l’entusiasmo, o forse (in senso dubitativo) sarebbe sufficiente – ed è questa la vera resilienza – asciugare le fonti, con poche, semplici e chiare leggi: che serve «essere patriota in una città ormai persa» [32].

———————————————————————————

[9] Vedi, SALLUSTI – PALAMARA, Lobby e logge. Le cupole occulte che controllano “Il Sistema” e divorano l’Italia, Milano, 2022, pag. 74, nell’alternare vicende di cronaca si descrivono attività di «possibile sistemazione lavorativa di parenti e amici, o l’interessamento per la propria carriera, e ciò sia in considerazione delle amicizie altolocate».

[12] CATINO, Trovare il colpevole. La costruzione del capro espiatorio nelle organizzazioni, Bologna, 2022, pagg. 8 ss., con l’analisi delle strategie organizzative volte a trasferire lo stigma della colpevolezza «sulle persone immediatamente coinvolte nell’evento, le bad apples, accusandole di negligenza», con effetti di assolvere da una parte, l’intera struttura organizzativa, dall’altra, di produrre un effetto negativo di mancato cambiamento (inerzia): i fallimenti vanno (dovrebbero essere) condivisi, scoprendo i fattori che spiegano l’eziologia organizzativa degli eventi fonte di responsabilità, evitando che a pagare sia un singolo (il capro espiatorio) al posto di altri. Il testo contiene una variegata dimostrazione di casi emblematici dove il cambiamento organizzativo avrebbe potuto dimostrare l’erroneità di regole e l’eccesso di burocrazia, facendo «riferimento alla tendenza degli individui a «puntare il dito» contro le organizzazioni (o gruppi, istituzioni e sistemi) al fine di scusare o attribuire in modo impreciso le responsabilità delle proprie azioni e delle loro conseguenze… Nello scapetribing un individuo (o un gruppo di individui) attribuisce falsamente la colpa della propria azione a un organo aziendale o, più informalmente, a un gruppo più ampio di persone».

[13] ANAC, Fascicolo n. 5155/2021, Segnalazione in merito al mancato rispetto dei principi generali dell’ordinamento e del principio di rotazione degli affidamenti con riferimento agli incarichi legali da parte di … Conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 21 del Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici,

[23] ANAC, Fasc. UVMACT n. 876/2022, Procedimento di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione nei confronti del comune di …– rotazione ordinaria del personale dirigenziale – comunicazione decisioni Consiglio.

[25] Quello spirito di moderazione che deve anelare nel legislatore, dove il bene politico non dovrebbe trovarsi sempre ai due estremi del bene morale, dove l’eccesso delle formalità (specie nella giustizia) sono a scapito delle libertà, «il numero di esse, tuttavia, potrebbe essere tanto grande da offendere perfino lo scopo delle leggi che le avessero stabilite: le cause non avrebbero così mai fine; la proprietà dei beni resterebbe incerta; si darebbero a una delle parti gli averi dell’altra senza esame, o le si rovinerebbe entrambe a forza di esaminare. I cittadini perderebbero la loro libertà e la loro sicurezza; gli accusatori non avrebbero più i mezzi per convincere, né gli accusati il modo per difendersi», MONTESQUIEU, Lo spirito delle leggi, Libro Ventinovesimo, Della maniera di comporre le Leggi, Capitolo primo, Dello spirito del legislatore, 1748, ed. Milano, 1968, pag. 929. Questa deriva dell’elevato numero di leggi (non misurabile nella loro interezza), appare un evidente sintomo di patologia, dove frammenti di norme sostituiscono altri frammenti in un dilagare di leggi omnibus, richiedendo «da parte dell’interprete (giudice o amministratore) uno sforzo interpretativo per rintracciare la «carta geografica giuridica» di queste leggi. I sintomi di questa malattia sono destinati ad aumentare, e si verifica una produzione sempre più ampia di queste leggi frammentarie, particolari, singolari, eccezionali», data la presenza di numerosi centri di fabbricazione di commi, «tutto questo determina un numero amplissimo di principi, leggi e norme che non sono sempre coordinati fra di loro. Il numero amplissimo delle leggi non è stato ridotto mediante il metodo dei principi stabiliti dal legislatore, anzi questo aspetto della legislazione si è rilevato un fallimento», ITALIA, Le malattie delle leggi, Milano, 2014, pag. 9.

[26] La cointeressenza, quale espressione quotidiana di rapporto stabile «tra imprese desiderose di ottenere gli appalti e servitori pubblici infedeli; non quindi una mazzetta per ottenere una singola commessa, ma un legame stabile tra comitati d’affari e amministratori corruttibili… il politico o il funzionario viene spesso corrotto all’origine, e la sua elezione o nomina è geneticamente funzionale al perseguimento dei disegni degli imprenditori destinati a lucrare sugli appalti pubblici. Viene meno, quindi, la diversità delle parti e dei ruoli, sostituita dall’adesione a un’unica organizzazione illecita», CANTONE – CARINGELLA, La corruzione spuzza. Tutti gli effetti sulla nostra vita quotidiana della malattia che rischi di uccidere l’Italia, Milano, 2017, pag. 43 e 44.

[27] Dal Vangelo secondo Luca (Lc 12,48).

[28] Vedi, OLIVERI, L’irrealistico approccio aziendalistico alle riforme della pubblica amministrazione, segretaricomunalivighenzi.it, 14 luglio 2022, nella operosa analisi del rispetto dei dettami costituzionali imposti agli apparati pubblici, «uscire dagli schemi normativi sarà anche atto di coraggio, se visto con gli occhiali di chi non considera la necessità di rispettare le norme che regolano l’ordinamento, ma alla fine è non solo un danno eventuale per chi pensi di avere la libertà di crearsi da sé schemi nuovi e diversi da quelli imposti dal legislatore (il “manager” coraggioso), ma per la popolazione tutta… Se si ritiene davvero che la qualità dell’azione della PA dipenda da un diverso approccio del management, occorre un presupposto: modificare radicalmente l’assetto della PA stessa, a partire dalla Costituzione».

[29] Sulla presupposizione della norma fondamentale, quale condizione (“come se”) di validità delle norme inferiori basate su quella superiore, in una prospettiva etica e di scienza giuridica (in senso soggettivo) dell’atto di volontà diretto al comportamento altrui, «lo scopo concettuale della norma fondamentale è fornire un fondamento alla validità delle norme che costituiscono un ordinamento giuridico o morale, cioè qualificare il senso soggettivo degli atti statuenti queste norme come il loro significato oggettivo, cioè come norme valide, e degli atti in questione come atti normativi», KELSEN, Teoria generale delle norme, Torino, 1979, pag. 435.

[30] La citazione rimanda a CAMILLERI, La mossa del cavallo, Milano, 1999, pag. 47, dove per la risoluzione del “caso corruttivo”, in luogo del licenziamento dei colpevoli si invitava l’ispettore capo ai molini «quale severo monito, ognun di loro lasci il distretto finora assegnato e sia trasferito a un distretto nuovo: la rotazione consentirebbe ad ogni sottoispettore la librazione da precedenti lacci»; aspetto sostenuto (in una pagina precedente del testo cit.) con christiana charitas a prendere «in considerazione la proposta di uno spostamento di distretto, sicché ogni sottoispettore venga a trovarsi a esercitare in un territorio che gli è completamente estraneo, non soggetto per ciò a pressioni, minacce, ingiunzioni. Certo, questo comporterà domicili diversi e trasferimenti d’intere famiglie con grave nocumento pecuniario. Ma essi hanno tutti errato, purtroppo!». La vicenda equipara la “rotazione organizzativa” ad una punizione da espiare attraverso il trasferimento delle funzioni in luogo diverso in alternativa alla cessazione del rapporto di lavoro.

[31] DI RIENZO – FERRARINI, Il signore delle lobby. La gestione del conflitto di interessi endogeno e la rigenerazione degli interessi primari, spazioetico.com, 16 giugno 2022, dove si analizza il lobbismo e partecipazione, considerati «fenomeni che mettono in connessione gli interessi primari del settore pubblico e le istanze del settore privato e della collettività. Sono pratiche che animano la Democrazia e sono connaturate ad essa».

[32] VOLPONI, Inedito, Nota a margine delle vaccinazioni Covid-19, Maserà di Padova, 9 settembre 2021.