È noto che l’art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000 (c.d. TUEL) stabilisce le competenze del Consiglio comunale (e il correlato diritto di iniziativa, ex comma primo dell’art. 43), e di conseguenza l’ambito operativo dei consiglieri comunali in merito alle materie di competenza nel rispetto della distinzione (separazione) di ruoli tra organi e uffici.

La prima sez. del T.A.R. Veneto, con la sentenza n. 1078 del 26 novembre 2018, interviene per definire i limiti della competenza dei consiglieri comunali in materia di programmazione/regolamentazione delle assunzioni.

Il fatto, nella sua essenzialità, vede il ricorso promosso da alcuni consiglieri di minoranza contro gli atti giuntali di modifica del regolamento delle procedure concorsuali (diversa composizione delle commissioni selettive) e assunzionali, compresi gli avvisi di selezione per la mobilità volontaria, nonché gli atti di composizione delle commissioni concorsuali, ritenendo lese le proprie prerogative attinenti al c.d. munus non avendo interloquito, nelle determinazioni, con il Consiglio comunale.

La giunta avrebbe adottato atti di competenza del Consiglio comunale, ed in ogni caso «il risultato non muterebbe affatto giacché mancherebbero, comunque, “i criteri generali stabiliti dal Consiglio”» (il richiamo è riferito al terzo comma dell’art. 48 del TUEL sulle competenze della Giunta comunale, «è altresì, di competenza della giunta l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio»).

Il Tribunale, senza entrare nel merito, dichiara il ricorso manifestamente inammissibile per difetto di legittimazione dei ricorrenti, delineando i diritti dei consiglieri e di conseguenza le eventuali lesioni del loro jus ad officium.

In prima analisi, si antepone che i consiglieri comunali sono dotati di legittimazione attiva e risultano, altresì, titolari di interesse, concreto ed attuale, ad impugnare le deliberazioni del Consiglio comunale, del quale fanno parte per motivazioni attinenti a lesioni delle loro prerogative inerenti il mancato o limitato esercizio della funzione pubblica.

La legittimazione deve ancorarsi, sostengono i ricorrenti, ad una effettiva lesione del munus rivestito dal consigliere comunale, come ad es.:

– irritualità nella convocazione dell’organo;

– violazioni dell’ordine del giorno;

– difetto di costituzione del collegio;

– avocazione da parte della Giunta municipale di un argomento che avrebbe dovuto essere trattato dal consiglio comunale (caso di specie).

La civica Amministrazione resistente rigetta tutti i profili, ritenendo che le modifiche rientrano tra le competenze giuntali in materia di organizzazione e tra gli atti dirigenziali le attività concorsuali, denegando la legittimazione in capo ai consiglieri comunali.

Dal quadro delineato e dalle argomentazioni trattate, il Collegio nel ritenere inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione dei consiglieri comunali annota che:

1. il giudizio amministrativo, di norma, non è aperto alle controversie tra organi o componenti di organi dello stesso Ente, ma è rivolto a risolvere controversie intersoggettive;
2. l’impugnativa posta in essere dai singoli consiglieri può ipotizzarsi soltanto nel caso in cui vengano in rilievo atti che incidono direttamente sul diritto all’ufficio dei medesimi e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere.

La lesione dello status del consigliere e delle connesse prerogative si presenta:

1. erronee modalità di convocazione dell’organo consiliare da segnalare immediatamente all’inizio della seduta (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 22 ottobre 2018, n. 6129, non quella di convocazione – in via sostitutiva – del prefetto che appartiene al sindaco, Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2007, n. 6038);
2. violazione dell’ordine del giorno;
3. inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter consapevolmente deliberare (la violazione delle norme procedurali comporta indubbiamente un’illegittima compressione delle prerogative istituzionali dei consiglieri comunali e deve essere riconosciuta la legittimazione ad impugnare in sede giurisdizionale l’atto deliberato, T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 22 marzo 2018, n. 162; Cons. Stato, sez. VI, 7 febbraio 2014, n. 593; T.A.R. Sardegna, sez. II, 2 maggio 2016, n. 387);
4. preclusione in tutto o in parte dell’esercizio delle funzioni relative all’incarico rivestito (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. I, 1 febbraio 2018, n. 285; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 24 luglio 2018, n. 4945 e 5 giugno 2018, n. 3710; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 6 dicembre 2017, n. 1900; T.A.R. Molise, sez. I, 11 aprile 2017, n. 133).

Dal quadro delineato non appare violata alcuna delle citate prerogative, rilevando, aggiunge il Tribunale, che l’impugnativa di singoli consiglieri comunali può ipotizzarsi soltanto allorché vengano il rilievo atti incidenti in via diretta sul diritto all’ufficio dei medesimi e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere.

Ne consegue che debba escludersi che ogni violazione di forma e di sostanza nell’adozione di una deliberazione, che di per sé può produrre un atto illegittimo impugnabile dai soggetti diretti destinatari o direttamente lesi dal medesimo, si traduca in una automatica lesione dello ius ad officium (cfr. Cons. Stato, sez. I, 16 giugno 2017, n. 1444 e sez. VI, 7 febbraio 2014, n. 593; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 13 agosto 2018, n. 1542; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 27 dicembre 2017, n. 6104; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 6 settembre 2017, n. 1794; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I ter, 12 gennaio 2017, n. 541).

Si rammenta che la giurisdizione amministrativa non è strutturata come giurisdizione di diritto oggettivo: essa non concerne un astratto sindacato sulla legalità dell’azione dei pubblici poteri, ma è giurisdizione di diritto soggettivo, richiedendosi, per la sua attivazione la sussistenza di un interesse personale prima che attuale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 2007, n. 826): il consigliere comunale è privo di legittimazione a ricorrere avverso una deliberazione di Giunta comunale su argomento ritenuto di competenza del consiglio comunale, in quanto il contrasto non riguarderebbe in modo diretto il consigliere ma, al più, il consesso del quale lo stesso faccia parte (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2018, n. 1549): manca il collegamento diretto con la lesione di un diritto del singolo consigliere.

Questo riconferma l’orientamento, consolidato della giurisprudenza, secondo cui i conflitti interorganici, all’interno di uno stesso Ente, trovano composizione in via amministrativa (ad esempio, nella forma della mozione di sfiducia nei confronti della giunta municipale), laddove non è invece ammissibile un’azione di singoli consiglieri in relazione ad un contrasto funzionale tra consiglio e giunta, che non può essere risolto prescindendo dalla volontà dei rispettivi organi: un siffatto contrasto non riguarda, infatti, in modo diretto il singolo assessore e il singolo consigliere, ma i consessi dei quali i medesimi fanno parte, i quali, come organi della stessa persona giuridica, non sarebbero (tranne il caso di particolari disposizioni di legge, o, come ad es., per lo scioglimento dell’organo o la nomina di un commissario ad acta, in cui detto effetto lesivo discende ab externo rispetto all’organo di cui fa parte, Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2001, n. 358; 19 febbraio 2007, n. 826; 9 ottobre 2007, n. 5280; 29 aprile 2010, n. 2457; 24 marzo 2011, n. 1771; 21 marzo 2012, n. 1610) legittimati a ricorrere dinanzi al Giudice amministrativo l’uno contro gli altri atti dell’altro (cfr. cit. Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2018, n. 1549 e 31 gennaio 2001, n. 358).

Eventuali azioni si dibattono sotto i profili della “fiducia” (avere la maggioranza dei voti) tra organi che richiedono un sindacato di ordine politico e non amministrativo; si censura la condotta eventualmente lesiva delle prerogative degli organi ma su un piano non giudiziario (T.A.R. Marche, sez. I, 23 maggio 2017, n. 386), rilevando, peraltro, che una mozione di sfiducia dell’organo esecutivo si riflette direttamente sulla sfiducia al Sindaco, con conseguente scioglimento del Consiglio comunale.

A rafforzare tale indirizzo interpretativo è la circostanza che il singolo consigliere non è neppure legittimato a manifestare all’esterno la volontà del consiglio, per cui dovrebbe al limite essere l’assise civica a deliberare di ricorrere avverso atti della giunta (ove ritenuti) “espropriativi” delle proprie competenze.

A completamento della vicenda, il T.A.R. aggiunge che nella specie non potrebbe neppure ritenersi configurabile un’azione popolare, ex art. 9 del TUEL, trattandosi di un rimedio di stretta interpretazione avente natura sostitutiva o suppletiva, in cui il cittadino si sostituisce al Comune rimasto inerte nella tutela di posizioni giuridiche soggettive intestate all’Amministrazione civica, e giammai correttiva, non essendo invocabile per far rimuovere in via giudiziale eventuali illegittimità degli atti posti in essere dall’Ente locale (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 30 ottobre 2018, n. 537).

In questo senso, nel processo amministrativo, fatta eccezione per il giudizio elettorale, per il quale è ammessa l’azione popolare, non è consentito adire il giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell’azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone; altrimenti, si avrebbe un ampliamento della legittimazione attiva oltre i casi previsti dalla legge, in contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva della giustizia amministrativa (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 4 novembre 2013, n. 9376; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 9 maggio 2013, n. 565).

Il T.A.R. Veneto, sez. I, con la sentenza del 26 novembre 2018, n. 1078, conferma, ancora una volta, le prerogative dei consiglieri comunali non potendo ritenersi violate (arrecare un vulnus) quando non vengono ad essere incisi i diritti all’ufficio, e, quindi, su un diritto spettante alla persona investita della carica di consigliere (più che di competenza si deve parlare di lesione delle funzioni proattive di informazione e partecipazione alle decisioni consapevoli del Consiglio comunale e ai diritti di informazione sull’attività dell’Ente), donde l’inammissibilità del ricorso e dei successivi motivi aggiunti stante il difetto di legittimazione dei ricorrenti.

Si deduce dal quadro interpretativo che il consigliere comunale, in linea generale, non è legittimato ad impugnare le deliberazioni collegiali (del consiglio o della giunta) in ragione della sola qualità di componente che non abbia condiviso le determinazioni della maggioranza o quelle dell’organo esecutivo, ma è legittimato, al pari di tutti gli altri soggetti dell’ordinamento, ad impugnare le deliberazioni emanate dal Consiglio comunale quando esse ledano un suo interesse personale diretto, sicché il consigliere non può impugnare le deliberazioni con le quali è semplicemente in disaccordo, perché ciò significherebbe trasporre e continuare nelle sedi di giustizia la competizione che lo ha visto in minoranza, gravando le sedi medesime di decisioni che competono all’organo collegiale elettivo (Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre, 2015, n. 5459).

Stesse considerazioni sono traslabili, a maggior rigore, negli atti dell’organo esecutivo, dove non può sussistere alcuna legittimazione alle prerogative del consigliere, quanto semmai una legittimazione in capo all’intero Consiglio comunale; conseguentemente, la contestazione dei consiglieri dissenzienti non può limitarsi a censurare l’oggetto o le modalità di formazione delle deliberazioni, senza dedurre che da esse ne sia derivata una lesione alle loro prerogative, giacché questa non discende automaticamente da violazione di forma o di sostanza nell’adozione di un atto deliberativo (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 11 dicembre 2015, n. 1922).