La sez. giurisdizionale Valle D’Aosta, della Corte dei conti, con una serie di sentenze (gemelle) nn. 1, 2, 3, 4 e 5 del 15 marzo 2024, esclude la colpa grave a fronte della reiterazione di contratti a termine (causa del c.d. danno comunitario)[1]: la colpa grave viene meno in presenza di un quadro normativo e interpretativo giurisprudenziale incerto, di indicazioni ministeriali favorevoli dalla presenza di assunzione mediante procedure selettive.

I fatti e la norma

La procura regionale citava in giudizio un dirigente (il firmatario dei contratti reiterati) chiedendone la condanna al pagamento del risarcimento dei danni patiti (mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, interessi legali, spese di giudizio) dall’Amministrazione di appartenenza in sede civile (sez. Lav., della Corte d’Appello), ad ex dipendenti per l’attività lavorativa prestata con contratti di lavoro a tempo determinato (assunzioni previste in via straordinaria) illecitamente reiterate.

La richiesta di condanna (veniva quantificato il danno sulla base di più parametri soggettivi, ossia imputabili al dirigente, la c.d. quota di corresponsabilità e/o potere riduttivo)[2] si motivava:

• ai sensi del comma 5, dell’articolo 36, Personale a tempo determinato o assunto con forme di lavoro flessibile, del D.Lgs. n. 165/2001 (TUPI), che, oltre ad escludere la riconversione del rapporto da tempo determinato a indeterminato e l’obbligo di risarcimento, imponeva alle Amministrazioni soccombenti «l’obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave».
• le assunzioni temporanee avvenute senza verificare la loro conformità alla norma imperativa, rappresentata dall’articolo 1, del decreto legislativo n. 368/2001, Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES, all’epoca vigente.

Dunque, il ristoro del danno a favore dell’Amministrazione di appartenenza a cura del responsabile qualora la colpa grave venga accertata.

Il convenuto (presente nelle diverse sentenze) nella memoria si giustificava:

• in relazione all’obbligatorietà di dare esecuzione agli atti promananti dal vertice decisionale dell’Ente, oltre dal quadro normativo regionale derogatorio;
• dai contrastati giudizi promossi nei confronti dell’Amministrazione (condanna in primo grado, riforma in appello, cassazione e infine nuova condanna a seguito della riassunzione), divenuti consolidati in seguito al postumo ripensamento giurisprudenziale delle fattispecie;
• nonché (si aggiunge) da un quadro interpretativo non consolidato al momento dei fatti, anche in presenza di prassi di altro tenore (che ne negano l’applicazione, come si avrà modo di riferire).

Il danno indiretto

La Corte inquadra l’ipotesi formulata al danno indiretto derivante dalla definitiva condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno in favore dei lavoratori con l’illecita reiterazione di contratti a tempo determinato (per circa sei annualità).

La quantificazione del danno (ossia, l’importo del risarcimento riconosciuti agli ex dipendenti) viene ridotto in relazione alla quota di corresponsabilità da parte del dirigente e di altri soggetti non chiamati in causa (gli organi elettivi), in funzione, quindi, del suo diretto coinvolgimento e responsabilità all’interno dell’organizzazione amministrativa (che si assume danneggiata, donde il rapporto di servizio), seguendo un criterio di prudente apprezzamento e motivate ragioni di logica giuridica, coerenza e ragionevolezza[3].

Confini della colpa grave

Il giudice erariale introduce i primi elementi di confine:

• i profili di illegittimità degli atti costituiscono solo un sintomo della dannosità per l’erario delle condotte che all’adozione di quegli atti abbiano concorso, non potendo non considerare i fatti nella loro complessità procedimentale (nel concreto e non in astratto) e l’apporto causale del singolo responsabile ad ogni singola fase del processo gestorio e del connesso nocumento all’erario pubblico: l’azione amministrativa dell’agire pubblico va scrutinata – caso per caso – contestualizzando la condotta (nel senso di inserirla in un determinato momento temporale e normativo), evitando un’analisi ex post che non consideri l’ex ante[4];
• ne consegue che una condotta può ritenersi gravemente colposa ogni qualvolta l’autore l’abbia realizzata violando macroscopicamente le norme che disciplinano il servizio svolto (i criteri di diligenza, perizia e prudenza), noncurante delle imposizioni e dei divieti che lo caratterizzano (obblighi di garanzia), sicché è necessario dimostrare (onere probatorio) che l’agente si sia comportato in modo tale da palesare una sprezzante trascuratezza dei propri doveri di servizio (ex 97 Cost.) ed una vistosa trasgressione delle norme che regolano l’andamento della propria attività (professionalità specifica del livello di competenza: più elevato il grado gerarchico o direzionale maggiore dovrà essere considerata la responsabilità)[5].

In adesione alle citate coordinate esegetiche, si dovrà valutare l’intera vicenda, collegata alla pur innegabile connotazione abusiva della reiterazione dei contratti a termine (in danno al criterio dell’assunzione a tempo indeterminato per scongiurare la “precarizzazione”), nonché alla tutela risarcitoria del c.d. “danno comunitario”; tuttavia, questa evenienza certa non può generare, sic et simpliciter e sotto forma di danno indiretto, la responsabilità amministrativa della dirigente che quei contratti aveva sottoscritto.

L’incerto quadro normativo e interpretativo

Il giudice, nel valutare la condotta sotto il profilo della colpa, si muoverà all’interno dei citati parametri e a fronte di un contesto giurisprudenziale incerto, in aderenza all’applicazione del principio della c.d. “ragione più liquida” (come è d’uso dire quando il giudice resta libero di esaminare per prima quella che ritiene)[6] non si soffermerà (in questo caso) sulla sussistenza o meno degli altri due elementi costitutivi della responsabilità (consistenti nel danno sofferto dall’Amministrazione e nel nesso di causalità tra le condotte della parte convenuta e il danno medesimo) ma sugli elementi di fatto rilevanti ai fini dell’integrazione dell’elemento soggettivo in sede di reiterazione dei contratti di assunzione temporanea.

In termini più espliciti, la determinazione della colpa verrà valutata nella scansione temporale della reiterazione dei contratti e di quel humus normativo presente quando il dirigente doveva operare per la c.d. provvista di personale da assumere in via temporanea per apprestare sostegno alle attività primarie e strategiche dell’Amministrazione di appartenenza.

All’epoca dei fatti, si annota:

• la disciplina giuridica non risultava lineare;
• l’intreccio della regolamentazione operata dall’art. 36 del TUPI, a sua volta rimandava al d.lgs. n. 368/2001, nonché a specifiche norme regionali (sostituite “in corsa”) dirette a disciplinare la possibilità di ricorrere a contratti a tempo determinato per far fronte alle esigenze lavorative dell’Amministrazione, attingimento a graduatorie a termine, all’esito di procedure selettive, per titoli ed esami, appositamente indette a scadenze periodiche, rendendo apprezzabile una ragionevole convinzione di aver assunto un posto mediante un concorso e non, come in realtà si considerava allora, mediante un contratto a termine (dovendo invece eliminare ab origine tale percezione: «l’avvenuto espletamento di una nuova selezione pubblica sterilizzasse gli effetti limitativi associabili alle vicende contrattuali riferibili alla precedente selezione»);
• il progressivo consolidamento, nella disciplina eurounitaria, di principi innovativi in materia, rendeva tutt’altro che agevole l’individuazione di quale fosse la corretta soluzione gestoria in grado di bilanciare adeguatamente le esigenze di approvvigionamento di forza lavoro per far fronte a servizi indispensabili, le aspettative dei lavoratori risultati idonei a selezioni pubbliche (veicolate attraverso il canale sindacale) e le rigidità della disciplina giuslavoristica;
• invero, il Dipartimento della Funzione Pubblica (parere del 19 settembre 2012 37562) avvallava tale prassi operativa/selettiva a termine, secondo cui «… l’amministrazione può stipulare un contratto di lavoro a tempo determinato con il soggetto utilmente collocato nella graduatoria del concorso anche laddove l’interessato abbia già avuto contratti a termine con la stessa amministrazione, ancorché di durata complessiva corrispondente ai 36 mesi, e pure nel caso in cui tra i successivi contratti non sia ancora trascorso l’intervallo temporale previsto dalla disciplina normativa. Quanto detto, innanzitutto a garanzia degli articoli 51 e 97 della Costituzione, rispettivamente sul libero accesso ai pubblici impieghi e sul principio del concorso. In particolar modo, dall’articolo 51 della Costituzione si desume il divieto di escludere un candidato, in possesso dei requisiti indicati nel bando, dalla partecipazione al concorso».

L’insieme dell’incerto (non univoco) quadro normativo e interpretativo non può non ridurre (si direbbe oggi in relazione al principio del risultato, contro la c.d. paura della firma) le responsabilità del soggetto che opera nella convinzione di seguire le norme, con un riflesso nell’attenuare la (sua) colpa.

A rafforzare questa posizione e ridurre la colpa del dirigente il lungo e articolato percorso del contenzioso (quattro gradi di giudizio) sulla quantificazione del danno risarcibile dall’Amministrazione per l’intervenuta illegittima precarizzazione del rapporto di lavoro, evidenziando un progressivo affinamento delle soluzioni interpretative, consolidatesi quando ormai il responsabile della sottoscrizione dei contratti a termine aveva cessato il suo ruolo, e la cui applicazione in concreto non appariva esigibile, secondo un giudizio ex ante, nella stipulazione dei contratti nascenti dalle graduatorie formate all’esito delle selezioni annuali espletate dall’Amministrazione di appartenenza.

Sintesi

Il danno risarcibile e addebitabile al dirigente in relazione al dato normativo esige la presenza del dolo o della colpa grave.

Si comprende a volo d’uccello che in presenza di un quadro normativo contradittorio, di orientamenti autorevoli a favore di una determinata condotta, di un mutamento giurisprudenziale, si debba escludere la configurabilità della colpa grave in relazione reiterata stipulazione di contratti a termine: il dirigente convenuto non «ha agito con palese o grossolana violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto».

In effetti, il comportamento mantenuto non si caratterizza per avventatezza e senza quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti, non potendo attribuire all’autore una trascuratezza o negligenza dei propri doveri collegato alla reiterazione negoziale (i contratti a termine), non essendo diagnosticato (al momento dei fatti) una conseguenza dannosa dal comportamento (avrebbe agito con la consapevolezza della correttezza del suo operato, ai sensi del comma 2, dell’art. 1176 c.c., ove si prescrive che «nell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell’attività esercitata»), atteso che si allineava alle aspettative e previsione della disciplina regionale, esponendo un atteggiamento soggettivo attivo, non certo fonte di un giudizio di riprovevolezza.

Le sentenze, nella loro lineare chiarezza, rispondono ad una esigenza pratica di assegnare le responsabilità erariali quando il dipendente pubblico agisce senza un’adeguata valutazione del quadro normativo e interpretativo (rectius, quando è diligente) non potendo consegnare addebiti o imperizie di sorta quando il tessuto normativo non risulta stabile, in una evidente logica di buon senso e buona amministrazione.

Fine

Non si può pretendere l’applicazione delle norme e di istituti negoziali per assicurare l’efficienza e il personale necessario per realizzare attività strategiche (il c.d. fine pubblico) e poi condannare il soggetto (il dirigente) per aver agito proprio con gli strumenti apprestati dall’ordinamento successivamente ritenuti non più validi, non sarebbe corretto sotto il profilo educativo ed etico.

L’azione amministrativa, la pretesa di avere public leadership capace di assumere le responsabilità senza esitazione, e poi sanzionare quella stessa dirigenza che opera l’efficienza con strumenti/piattaforme inadeguati/e, attendendo risposte che non arrivano o indicazioni/comunicati da organi privi di responsabilità, significa celebrare la burocrazia, quella burocrazia che ti (solo a te non a sè) impone migliaia di adempimenti, di pubblicazioni abnormi, di tracciamenti digitali inspiegabili, in breve ed in fine, di attività incomprensibili e inutili che nulla alimentano di sano (alias la salute collettiva o bene comune o valore pubblico): si vis pacem, para bellum.

[1] Per una disamina, si rinvia LUCCA, Reiterazione dei rapporti a termine nella PA, lentepubblica.it, 15 marzo 2024, ove si analizza la protezione comunitaria e nazionale dei lavoratori a fronte della reiterazione dei contratti a termine (una modalità di precarizzazione del lavoro subordinato).

[2] Cfr. Corte conti, sez. giur. Valle D’Aosta, 22 dicembre 2022, n. 14, dove, in considerazione della volontà politica dell’organo direttivo dell’Amministrazione regionale di dar corso alle assunzioni, il Collegio ha operato, in favore della parte convenuta, l’applicazione del «potere riduttivo, riducendo l’importo risarcitorio del 25%».

[3] Cfr. Corte conti, SS.RR., 2 dicembre 1991, n. 727; Corte Cost., 13 luglio 2007, n. 272; Cass., 9 settembre 2008, n. 23113.

[4] Cfr., Corte conti, sez. II App., nn. 26/2023, 21/2022, 328/2022, 245/2020, 26/2020, 2014/2019; sez. III App. nn. 473/2023, 447/2023, 144/2020, 347/2018; App. Sicilia nn. 38/2018 e 10/2018.

[5] Corte conti, sez. III App., 22 febbraio 2022, n. 69.

[6] Cass. civ., SS.UU, decisioni dell’8 maggio 2014 n. 9936, e 12 dicembre 2014, n. 26242 e 26243, nonché Cass. civ., sez. VI, 3 Ord., 26 novembre 2019, n. 30745, per cui «l’ordine di trattazione delle questioni, imposto dall’art. 276, comma 2, c.p.c., mentre lascia libero il giudice di scegliere, tra varie questioni di merito, quella che ritiene “più liquida”, gli impone, per contro, di esaminare per prime le questioni pregiudiziali di rito rispetto a quelle di merito». Per l’applicazione di tale principio, nel giudizio di responsabilità amministrativa, si vedano in particolare Corte conti, sez. Riunite, 7 febbraio 2017, n. 4; sez. II App., 19 aprile 2016, n. 423; sez. giur. Piemonte, sentenze nn. 51/2023 e 76/2023.