La sez. quarta del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3819 del 6 giugno 2019, interviene sul potere sindacale di ordinare la pulizia e disinfestazione di alcune aree urbane.

Il soggetto destinatario dell’ordinanza, gestore e concessionario di un canale demaniale (c.d. Consorzio di bonifica), impugna l’atto sindacale con il quale si intima «la pulizia, la disinfezione e la disinfestazione delle cunette laterali e del solaio sovrastante tale canale, nonché la rimozione dei tubi di attingimento delle acque ivi installati abusivamente da ignoti», censurando il merito che non sarebbe riferito alla tutela della sicurezza idraulica, quanto all’abbandono incontrollato dei rifiuti, senza tralasciare che l’area interessata non è di proprietà, né sulla stessa vi è una qualche titolarità di diritti reali o custodia.

Inoltre, l’ordinanza comunale sarebbe erroneamente emessa nel perseguimento degli obiettivi di tutela sanitaria riconducibili ai poteri regolati dall’art. 50, comma 5, del D.Lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL).

Ciò posto, il Collegio nel rigettare il ricorso, conferma il giudizio di prime cure, in base ai seguenti profili giuridici:

1. l’ordinanza si è limitata ad ingiungere (oggetto principale) la pulizia, la disinfezione e la disinfestazione delle cunette laterali e del solaio sovrastante il canale, nonché la rimozione dei tubi di attingimento delle acque, abbandonati all’interno del medesimo canale;
2. le ragioni a fondamento dell’ordinanza sono congruamente giustificate al fine di evitare, con l’approssimarsi della stagione primaverile, il proliferare di erbacce e graminacee produttrici di polline allergenico, causa di disagi alle persone sensibili al polline, nonché di insetti e piccoli animali di varia specie, con possibile nocumento all’igiene pubblica e pericolo di infezione, oltre che evitare lo scarico di liquami all’interno delle acque del canale;
3. la situazione di degrado e di grave incuria in cui versava il territorio è documentata da un accertamento istruttorio (rapporto fotografico) redatto dalla Guardia Costiera;
4. risulta del tutto irrilevante che la situazione di incuria e di degrado sia stata cagionata da soggetti terzi, rimasti ignoti alla Pubblica Autorità[1];
5. l’ordine impartito non ha riguardato la rimozione dei rifiuti in generale[2], ma soltanto di quelli funzionali a salvaguardare la sicurezza e il deflusso idraulico, con ripercussioni sulle condizioni di garanzia della salute pubblica, sotto il profilo igienico e sanitario[3];
6. il potere esercitato dal Sindaco, nell’ambito di quello specifico contesto, rientra pienamente nell’alveo applicativo dell’art. 50, comma 5, del TUEL, a tenore del quale «in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Le medesime ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti»;
7. il soggetto destinatario dell’ordinanza ha tra i propri compiti istituzionali (cioè, è legalmente obbligato) l’attività manutentiva dei canali, tra i quali rientra (secondo la disciplina regionale) la promozione della bonifica finalizzata «alla sicurezza territoriale, ambientale e alimentare; la sicurezza idraulica, la manutenzione del territorio, il deflusso idraulico, la conservazione e la difesa del suolo, la salvaguardia e la valorizzazione dello spazio rurale e dell’ambiente; l’adeguamento del regime di intervento e di attività dei consorzi di bonifica; l’adeguamento della disciplina ai principi europei di difesa del suolo, di tutela delle acque dall’inquinamento, di gestione delle risorse idriche; di precauzione e di prevenzione del danno ambientale» (inclusa la manutenzione idraulica e idraulico-forestale destinati a prevenire e a mitigare il degrado territoriale).

Appare evidente che il potere sindacale extra ordinem è stato lecitamente esercitato, trova ampia e puntuale copertura normativa, fornito degli elementi istruttori e di motivazione tali da arginare (rispondere nell’immediatezza) un’effettiva situazione di grave pericolo che minaccia il degrado ambientale e del territorio, oltre a essere l’oggetto principale dell’attività dell’Amministrazione intimata, la quale (pare di comprendere) sia venuta meno ad una propria funzione di governo del territorio, su un aspetto strategico e di vitale importanza per la sicurezza idraulica dell’ambiente: la pulizia e la disinfestazione dei canali e degli argini (la condanna alle spese, presenta un rilievo pregnante sull’intera questione, potenzialmente idoneo a rilevare sotto il profilo erariale e dell’inerzia).

Non sfugge che la legittimità del potere esercitato non ha tenuto conto del livello di responsabilità del soggetto intimato (ovvero, dell’elemento soggettivo, l’imputabilità, a titolo di dolo o di colpa), confermando ex se un dovere del Consorzio di garantire la sicurezza ambientale: l’ordine non ha tenuto conto del doveroso contradditorio con il soggetto destinatario dell’abbandono dei rifiuti (c.d. responsabilità da posizione)[4] essendo prevalente l’aspetto precauzionale di tutela dell’ambiente, una fase ex ante rimediabile con una costante ed efficace manutenzione del territorio.

Di converso, si potrebbe argomentare – a livello teorico – la sussistenza di una responsabilità a titolo di colpa omissiva, consistente nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell’area sotto il profilo della tutela idraulica (saremo in presenza di un inadempimento di legge), e segnatamente per impedire che su di essa possano da una parte, essere depositati rifiuti, dall’altra, la proliferazione di una selva erbosa idonea a compromettere l’eco-sistema[5].

A margine sarebbe stato possibile anche la c.d. “esecuzione in danno”, quando cioè il Comune, sulla scorta dei suoi poteri sostitutivi, proceda direttamente ad eseguire le ordinanze sindacali contingibili e urgenti a protezione della incolumità e salute pubbliche: tali ordinanze danno luogo ad una obbligazione di diritto privato, regolata dalle comuni norme sui diritti di credito, trovando quest’ultima esclusivo presupposto nell’inerzia dell’obbligato all’esecuzione e nell’esercizio del potere sostitutivo della Pubblica Amministrazione.

[1] Ai fini dell’emanazione delle ordinanze contingibili ed urgenti da parte del Sindaco volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, stante l’indispensabile celerità che caratterizza l’intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato. L’ordinanza, infatti, non ha carattere sanzionatorio, non dipendendo dall’individuazione di una responsabilità del proprietario, ma solo ripristinatorio, per essere diretta solamente alla rimozione dello stato di pericolo e a prevenire danni alla salute pubblica, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 giugno 2019, n. 3041.

[2] La competenza ad adottare l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 192, comma 3, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 spetta al Sindaco e non già al dirigente responsabile del servizio, Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2019, n. 4781.

[3] Sicché non si tratta di un ordine di rimozione rivolto al proprietario del suolo o al responsabile dell’abbandono, il quale avrebbe comportato un serio accertamento della responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa, Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3518; sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430; sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2195 e 25 luglio 2017, n. 3672.

[4] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 20 giugno 2019, n. 1235.

[5] È noto che il proprietario o il titolare di diritti reali o personali di godimento su un’area inquinata è responsabile in solido con l’autore materiale dell’abbandono o deposito incontrollati di rifiuti laddove venga meno in maniera colpevole ad uno specifico obbligo di diligenza nella prevenzione dell’inquinamento, prevedibile e prevenibile con l’ordinaria diligenza, T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 10 giugno 2019, n. 294.