La sez. II bis Roma del T.A.R. Lazio, con la sentenza 14 maggio 2020 n. 5159, interviene per confermare la piena accessibilità sulle spiagge (in aree riservate) di qualsiasi animale, precisando che un possibile divieto può essere disposto solo mediante una norma regolamentare e non con un’ordinanza sindacale.

Un’associazione di categoria del settore balneare, rappresentativa dei titolari di concessioni demaniali, impugnava un’ordinanza sindacale con la quale si statuiva il divieto di «condurre e far permanere sulle spiagge qualsiasi animale senza la regolare museruola e/o guinzaglio», alla luce anche dell’obbligo regionale di individuare da parte dell’Ente locali dei «tratti di arenile da destinare all’accoglienza degli animali da compagnia, all’interno dei quali vi siano strutture per le quali il servizio veterinario della ASL competente per territorio rilasci il nullaosta sanitario a garanzia del benessere degli animali e del rispetto dell’igiene pubblica».

La difesa civica sosteneva in giudizio che le imposte prescrizioni risultano funzionali ad assicurare il giusto contemperamento tra contrapposti interessi, a salvaguardia dell’incolumità dei bagnanti, delle condizioni di igiene e di tutela degli animali.

Il giudice di prime cure accoglie il ricorso soffermandosi sull’interesse di parte ricorrente sulle responsabilità e sugli obblighi scaturenti dall’ampliamento della possibilità di transito e permanenza sulle spiagge degli animali, rilevando che la disciplina normativa di riferimento non stabilisce a carico dei concessionari di un obbligo di consentire l’accesso degli animali di compagnia nelle proprie strutture, sia pure alle condizioni previste a tutela della sicurezza, del decoro e dell’igiene, rilevando, comunque, che il piano di utilizzazione degli arenili (PUA) individuava delle apposite aree riservate agli animali.

In ogni caso, secondo la disciplina regionale, l’accesso è subordinato al rilascio di un nulla osta da parte del competente servizio veterinario della ASL, che postula il rispetto di una serie di requisiti idonei ad assicurare l’adeguatezza sul piano igienico e sanitario con misure attente anche al benessere degli animali.

Sulla base di questo quadro regolamentare di riferimento l’ordinanza sindacale non aggiunge alcun elemento di novità, né giustifica la portata dell’obbligo tale da giustificare il divieto in rapporto alle esigenze di tutela degli avventori delle spiagge e di salvaguardia dei profili igienici e sanitari ed alle stesse esigenze di tutela degli animali: manca un concreto bilanciamento degli interessi pubblici e privati interconnessi.

I requisiti stabiliti per le spiagge libere impongono la presenza di spazi idonei all’accoglienza degli animali e della istituzione di una zona di accesso aperto agli stessi (pur in un numero contingentato), garantendo tutti i requisiti igienico sanitari; sicché, la facoltà – rimessa ai concessionari – di riservare spazi idonei all’accoglienza degli animali da compagnia, verrebbe minata dagli effetti dell’ordinanza potendo accedere – in tutto l’arenile indistinto – gli animali se forniti di museruola e guinzaglio: l’ordinanza liberalizzerebbe l’accesso in violazione alla disciplina regionale e del PUA, con evidenti criticità sul piano organizzativo e gestionale e con dirette ricadute sugli interessi sopra evidenziati.

In termini diversi, l’accesso agli animali nelle zone riservate è libero e coerente con la programmazione di spazi e di mezzi per la cura e il loro igiene, anche con riferimento alle esigenze di sicurezza dei bagnanti, l’aver esteso e imposto tout court questo divieto non risulta coerente con il quadro normativo vigente; di conseguenza, comprende che l’obbligo dei comuni di individuare durante la stagione balneare “aree debitamente attrezzate” ove poter accedere con i cani non esclude anche l’ulteriore facoltà di condurre i cani su tutto l’arenile, posto che, secondo le disposizioni regionali, devono essere comunque assicurate le necessarie condizioni igieniche[1].

In definitiva, l’Amministrazione comunale ha omesso di attenersi, nell’esercizio concreto della discrezionalità, alle norme di riferimento e alla sua stessa programmazione (PUA), senza un adeguato apporto motivazionale (proporzionalità e ragionevolezza) in grado di giustificare tale divieto generalizzato (anche nelle aree riservate), senza dimostrare una situazione di effettiva eccezionalità ed imprevedibilità, tale da far temere emergenze igienico sanitarie o pericoli per la pubblica incolumità dall’assenza della museruola e guinzaglio, ovvero estendendo a tutte le spiagge tale divieto, dovendo semmai individuare le misure comportamentali ritenute più adeguate, piuttosto che porre un divieto assoluto di accesso alle spiagge[2].

Sotto tale ultimo profilo giova osservare che il principio di proporzionalità impone alla Pubblica Amministrazione di optare, tra più possibili scelte ugualmente idonee al raggiungimento del pubblico interesse, per quella meno gravosa per i destinatari incisi dal provvedimento, onde evitare agli stessi “inutili” sacrifici: la scelta di vietare l’ingresso agli animali sulle spiagge destinate alla balneazione risulta, pertanto, «risulta irragionevole ed illogica, oltre che irrazionale e sproporzionata, anche alla luce delle viste indicazioni regionali che attribuiscono ai comuni il potere di individuare, in sede di predisposizione del PUA, tratti di arenile da destinare all’accoglienza degli animali da compagnia»[3].

La giurisprudenza, in vicende del tutto similari, ha osservato che:

• «l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di perseguire le finalità pubbliche del decoro, dell’igiene e della sicurezza mediante regole alternative al divieto assoluto di frequentazione delle spiagge, ad esempio valutando se limitare l’accesso in determinati orari, o individuare aree adibite anche all’accesso degli animali, con l’individuazione delle aree viceversa interdette al loro accesso»[4];
• l’imposizione dell’obbligo di dotare di museruola i cani appartenenti a determinate razze «non trova una razionale giustificazione sulla scorta delle evidenze scientifiche, come risulta dagli studi sul tema» e dalle indicazioni ministeriale, sul presupposto che l’iniziale previsione di obblighi estesi sulla base della razza di appartenenza non ha comunque ridotto gli episodi di aggressione, rilevando che la letteratura scientifica veterinaria ha, al contrario, confermato che «non è possibile stabilire il rischio di una maggiore aggressività di un cane in base alla razza o ai suoi incroci»[5].

Si può affermare, quindi, che l’accesso libero degli animali alle spiagge riservate non equivale ad un accesso con museruola e guinzaglio sull’intero arenile.

[1] T.A.R. Liguria, sez. II, 6 febbraio 2018, n. 117.

[2] Cfr. T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 16 marzo 2018, n. 359; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 28 luglio 2015, n. 1752; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II bis, 10 luglio 2015, n. 9302; T.A.R. Basilicata, sez. I, 17 ottobre 2013, n. 611; T.A.R. Sardegna, sez. I, 30 novembre 2012, n. 1080.

[3] TAR Lazio, Latina, 11 marzo 2019, n. 176.

[4] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 28 maggio 2014, n. 225.

[5] T.A.R. Liguria, sez. I, 11 ottobre 2017, n. 764; T.A.R. Veneto, sez. I, 4 agosto 2016, n. 945; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II bis, 20 giugno 2016, n. 7100.