Lo Statuto rappresenta la fonte primaria per l’Ordinamento locale, si compone di un articolato di norme che delineano i caratteri dell’Amministrazione comunale (imprimendo un determinato e tendenziale orientamento, nel quadro delle forze politiche che compongono la coalizione di governo), stabilesce concretamente l’esercizio delle funzioni attribuite, e investe, nell’ambito dei principi fissati dal T.U.E.L.:
a. le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente (in particolare, specifica le attribuzioni degli organi);
b. le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze;
c. i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio;
d. i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente;
e. le forme di collaborazione fra Comuni e Province;
f. della partecipazione popolare;
g. del decentramento;
h. dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi;
i. lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente T.U.E.L.
Ne risulta, da questo quadro d’insieme, che lo Statuto possiede dei caratteri propri:
a. la necessarietà, nessun ente locale può rinunciare ad avere il proprio statuto;
b. l’unicità ed esclusività, ciascun ente adotta un proprio Statuto che, adeguando la normativa statale alle esigenze caratterizzanti il territorio e della popolazione insediata (elementi che compongono una Comunità), è esclusivo;
c. la veridicità delle indicazioni delle finalità istituzionali dell’ente, per cui nello Statuto si possono delineare i contorni propri (e suppletivi) e/o specificità dell’Ente rispetto alle diverse realtà territoriali, affermando – in questa stesura dei valori – la propria immagine esterna (vi è, quindi, un contenuto obbligatorio e uno facoltativo);
d. la stabilità, intesa come necessità di definire un quadro normativo durevole nel tempo (procedura rinforzata di approvazione) in funzione dei valori sottesi al radicamento sul (e nel) territorio e alla popolazione rappresentata;
e. la normatività, intesa nel suo aspetto provvedi mentale, quale capacità di innovare l’Ordinamento, ad efficacia generale ed astratta, collocandosi nel sistema delle fonti (ricorribilità per violazione di legge, applicazione del principio iura novit curia) soprattutto dopo la riforma del Titolo V della Cost.;
f. la specialità, nel senso che lo Statuto comunale prevale, come norma speciale, sulla norma di diritto comune, cioè sulla legge (cfr. l’articolo 1 del T.U.E.L.).
Delineato il quadro generale dello Statuto, l’articolo 6, comma 4, del T.U.E.L. stabilisce che “gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie”.
Da una sommaria lettura appare di tutta evidenza che l’approvazione dello Statuto necessità di un procedimento “aggravato” (maggioranza qualificata), richiedendo un’ampia condivisione delle forze politiche presenti in Consiglio, al punto da richiedere – in prima battuta – il voto positivo dei due terzi dei consigliere assegnati, e qualora tale maggioranza non sia raggiunta alla prima votazione si dovrà procedere con un meccanismo alternativo di doppia votazione (da tenersi entro un arco temporale limitato) a maggioranza assoluta dei consigliere assegnati (metà più uno).
In questa prospettiva è opportuno soffermarsi sul “quorum” per comprendere appieno la maggioranza utile e necessaria nella singola votazione e, più in generale, nel sistema di approvazione degli atti proprio perché la scelta di un criterio di votazione (alias quorum) non conforme a quello indicato dalla norma comporta l’invalidità del provvedimento adottato.
Una prima sintesi delinea il rapporto tra quorum e maggioranza:
a. il quorum legale (o formale) s’intende il totale dei membri assegnati al collegio, mentre i membri in carica si intende il quorum reale (ovvero, i componenti del collegio presenti in una determinata seduta);
b. il quorum strutturale indica il numero dei membri prescritti per la validità dell’adunanza (ad es. l’articolo 38, comma 2, secondo periodo del T.U.E.L. prevede “Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”), oppure per effettuare talune richieste (ad es. l’articolo 39, comma 2, primo periodo del T.U.E.L. ammette che un quinto dei consiglieri possa richiedere la convocazione del consiglio). Il quorum strutturale non riguarda il solo momento di insediamento dell’assemblea, all’inizio della sua seduta, ma definisce un requisito che deve restare stabilmente presente anche in relazione alle singole deliberazioni essendo funzionalmente subordinato alla operatività del collegio, dovendo affermare – in linea generale e di principio – che la mancanza del quorum strutturale di un organo collegiale, in assenza di specifiche disposizioni di legge o regolamentari, è causa di scioglimento di esso, in omaggio ai principi generali in materia di funzionamento degli organi collegiali (cfr. l’articolo 141, comma 1, lettera b), numero 3, che prevede lo scioglimento del consiglio per “la cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia”). Per altri versi, il difetto del numero legale determina non solo il vizio di legittimità della deliberazione assunta ma anche l’invalidità dell’intera seduta e degli atti conseguenti (con le connesse responsabilità);
c. il quorum funzionale rappresenta il numero minimo di voti richiesti affinché la proposta possa essere approvata. Il quorum funzionale (detto anche a “maggioranza relativa”) per l’elezione alla carica di presidente del consiglio comunale, è dato dalla metà più uno dei componenti il collegio effettivamente partecipanti alla votazione; esso si distingue da quello detto a “maggioranza assoluta”, per il quale è necessario conseguire un numero di voti pari alla metà più uno di tutti i componenti il collegio, presenti o assenti, partecipanti, o non, alla votazione, nonché da quello detto a “maggioranza rafforzata”, costituito da un numero superiore a quello dato dalla metà più uno dei componenti il collegio;
d. la maggioranza si considera “speciale” quando il numero di membri è superiore alla metà (ad es. 2/3);
e. la maggioranza assoluta, l’articolo 38, comma 2, primo periodo del T.U.E.L. richiede tale maggioranza per l’approvazione del regolamento del consiglio comunale, omettendo di precisare la composizione dei votanti. Invero, il legislatore statale ha voluto espressamente imporre una duplice regola: da un lato, è stata individuata una “riserva di competenza” a favore della fonte regolamentare a cui si è stata assegnata la funzione di determinare concretamente il quorum costitutivo del Consiglio comunale, nell’esercizio della potestà di autorganizzazione dell’organo; dall’altro lato, è stato precostituito un contenuto parziale necessario del regolamento costituito dal numero legale minimo di componenti necessari alla validità delle delibere consiliari. Diversamente, l’articolo 44, comma 2, del T.U.E.L. impone la “maggioranza assoluta dei propri membri” qualora si debba costituire una commissione interna d’indagine, mentre l’articolo 134, comma 4, del T.U.E.L. richiede “il voto espresso dalla maggioranza dei componenti” per la dichiarazione di urgenza delle deliberazioni. Tale maggioranza viene considerata quella costituita da metà più uno dei votanti (se il numero dei votanti è dispari la maggioranza assoluta è costituita da quel numero che, raddoppiato, dia il numero superiore ad una unità al numero dei votanti);
f. la maggioranza relativa o semplice (l’articolo 39, comma 1, primo periodo del T.U.E.L., stabilisce che il presidente del consiglio è “eletto tra i consiglieri nella prima seduta del consiglio”, senza precisare la maggioranza richiesta) è costituita dalla semplice prevalenza dei voti, qualunque sia il loro numero giacché non vi è rapporto né con il numero dei votanti né con il numero dei presenti (in assenza di un quorum prestabilito vige il principio della maggioranza semplice);
g. colui che dichiara di astenersi fa quorum (per rendere legale la seduta) ma non va computati nei votanti.
Inquadrato il tema generale, è indispensabile comprendere la composizione del consiglio (ex articolo 37 del T.U.E.L.) formato dal sindaco e da un numero diversificato di consigliere (in relazione dalla fascia demografica del comune di riferimento) in numero dispari, accertando da una parte, il numero esatto dei consiglieri per la determinazione del quorum (arrotondamenti compresi), dall’altra, verificando se il sindaco debba o meno essere computato per la validità della seduta e/o della votazione.
A volo d’uccello, in più occasioni non viene computato la presenza del sindaco ai fini della validità della seduta:
a. art.38, comma 2, secondo periodo “Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia”;
b. art.52, comma 2, “Il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive giunte cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio. La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il sindaco e il presidente della provincia, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione”;
c. art.141, comma 1, lettera b), numero 3, “Cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia”.
Chiarito il mancato computo del sindaco per la validità delle sedute, il T.U.E.L. prevede che lo Statuto sia approvato con il “voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati” non considerando il sindaco (art.6, comma 4), mentre l’approvazione delle commissioni d’indagine avviene “a maggioranza assoluta dei propri membri” includendovi il sindaco (art.44, comma 2) e le convenzione sono approvate “a maggioranza assoluta dei componenti” (art. 31, comma 2).
Dalla lettura delle norme (interpretazione letterale) si tratta di comprendere quale possa essere la collocazione del sindaco nell’ambito del consiglio atteso che il sindaco – pur eletto direttamente e distintamente – è componente del consiglio a tutti gli effetti e titolare di tutte le prerogative proprie dei consiglieri, nell’ambito dei lavori del consiglio: vota il regolamento sul funzionamento del consiglio (art.38, comma 2, primo periodo) concorre ad eleggere il presidente del consiglio (art.39, comma 1, primo periodo).
A conforto della tematica la Corte Costituzionale, in base alla riforma recata dalla legge n.81 del 1993, ha chiarito che il sindaco, eletto direttamente, non è più scelto sulla base della sua precedente investitura nella carica di consigliere comunale, come avveniva in forza dell’abrogato art. 5, primo comma, del T.U. n.570 del 1960, ma è pur sempre membro del consiglio comunale, e, come è stato ribadito dall’art. 1 della legge n.81 del 1993, “il consiglio comunale è composto dal Sindaco” e da un numero di membri variabile secondo la popolazione del Comune.
In questa veste il sindaco, anche quando non presiede il consiglio, come può accadere nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, ha diritto di voto per le delibere consiliari, e viene computato – ad ogni fine – tra i componenti del consiglio stesso, ed inoltre al sindaco si applicano le cause di incompatibilità stabilite dai consiglieri, confermando la impossibilità di scindere, anche per il sindaco direttamente eletto, la persistenza in detta carica dalla permanenza della qualità di componente del Consiglio comunale.
A rimarcare il dato testuale che il sindaco è un componente del Consiglio è riscontrabile dalla stessa legge sull’Ordinamento locale quando talora prevede che il sindaco sia compreso nel computo (art. 47, comma 1, composizione della giunta), tal altra invece escluso (art. 52, comma 2, secondo periodo, mozione di sfiducia; art. 141, comma 1, lettera b), numero 3, scioglimento del Consiglio).
Alla luce delle considerazioni poste, se il sindaco può dirsi a pieno titolo componente del Consiglio, egli non può dirsi per ciò stesso “consigliere”, ragion per cui quando la legge prevede che la maggioranza richiesta si computi sui “componenti il consiglio” (art. 31, comma 2, approvazione convenzioni e statuto consorzi; 52, comma 2, primo periodo, mozione di sfiducia) o “propri membri” (art.44, comma 2, commissioni di indagine), per il computo della maggioranza richiesta si terrà conto anche del sindaco.
Allorquando, invece, la legge (art. 6, comma 4, approvazione e modificazioni Statuto) parla di “consiglieri assegnati”, è chiaro che la base di computo non deve tener conto del sindaco.
A ciò si perviene anche considerando quanto prevede l’articolo 37, comma 1, del T.U.E.L. in materia di composizione dei consigli, il quale recita: “Il consiglio comunale è composto dal sindaco e: a) da 60 membri…”.
Né tanto meno, per i motivi predetti, si ritiene potrebbe essere legittima la norma statutaria che allargasse la base di computo ai fini di tale speciale quorum al sindaco, potendo tale operazione (peraltro, non legittima) risultare lesiva delle prerogative delle opposizioni oltre ad essere in palese violazione alla competenza (legislazione esclusiva).
La prima sezione del T.A.R. Lombardia– Milano, con la sentenza n.1604 del 22 giugno 2011 n.1604, osserva, dopo aver precisato che la natura delle attribuzioni dell’organo di governo costituto dal Sindaco, nei rapporti con il Consiglio comunale, rientra nel campo della competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost., che nell’art. 38 del D.lgs. n.267 del 2000 va rinvenuta la fonte abilitata ad equiparare o a distinguere il Sindaco dal consigliere, ai fini dell’osservanza del quorum.
Sotto tale profilo annota, divergendo dalla regola generale di equivalenza delle prerogative nell’ambito del Consiglio segnalata dalla Corte costituzionale anteriormente all’entrata in vigore del T.U., “la disposizione statale esclude che il Sindaco sia calcolato ai fini del quorum”, e questo precetto vige non in relazione al solo numero legale minimo imposto alla fonte regolamentare ai fini della validità delle delibere, ma ogni qual volta sia utile determinare il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute (rinvenibile nella fonte locale).
Con il termine consiglieri “assegnati” si devono considerare i consiglieri indicati numericamente del T.U.E.L., cui si aggiunge il sindaco, con la conseguenza che il quorum è da valutare in funzione del numero dei consiglieri individuato direttamente dalla legge (fascia demografica di riferimento), e questo indipendentemente dal contenuto dispositivo dell’atto.
Ne consegue che in un consiglio comunale composto di 16 consiglieri (e il sindaco per complessivi 17 componenti) la maggioranza richiesta per l’approvazione, in prima lettura, dello Statuto è “dei due terzi dei consiglieri assegnati” (10,66 periodico, arrotondato all’unità superiore) ossia di 11 consiglieri escludendo il sindaco, e tale maggioranza “dei due terzi dei consiglieri”, deve intendersi riferita alla totalità dei consiglieri assegnati al comune (sedici dall’esempio) e non a quella dei consiglieri presenti alla votazione; successivamente (nelle due votazioni da tenersi entro trenta giorni) è necessario la maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati (metà più uno, 9 consiglieri escluso il sindaco).
(estratto da LexItalia, 2011, n.6)