La sezione di controllo per l’Emilia Romagna della Corte dei Conti, con la Deliberazione n. 311 del 26 luglio 2012, si è pronunciata nel ritenere che tale spesa non sia riconducibile ad alcuna delle tipologie di “debiti fuori bilancio” di cui al comma 1, dall’art. 194 del Testo unico degli enti locali (TUEL).
In primis la sezione afferma che l’assunzione di obbligazioni giuridiche nei confronti di terzi a carico del bilancio deve avvenire, di norma, mediante lo svolgimento di una procedura di spesa, articolata in più fasi (impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento), prevista e disciplinata nell’ambito di norme giuscontabili (caso di specie, artt. 182 – 185 e 191 del TUEL, tali norme costituiscono principi di armonizzazione dei bilanci pubblici degli enti locali).
È noto che le regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese richiede che sia assunto l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e che il dirigente del Servizio finanziario attesti la copertura (registrazione a bilancio); con l’attestazione (valutazione in ordine alla regolarità contabile, l’atto non è esecutivo e conseguentemente inefficace) viene garantita la disponibilità finanziaria sul pertinente stanziamento di bilancio, la corretta imputazione della entrata e della spesa (mentre, il parere di regolarità contabile certifica l’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione, rectius del rispetto dell’ordinamento contabile degli enti locali e delle norme di riferimento).
Dal quadro delineato dal TUEL non si può negare che la figura del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria abbia delle prerogative funzionali di controllo sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa; tale potere si esprime attraverso l’espressioni dei suddetti pareri, visti e attestazioni, per i quali sono rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa dei funzionari che li hanno resi, soprattutto dopo la riforma operata dal D.L. n.174/2012.
La violazione delle norme di autorizzazione della spesa, mancando l’indicazione dei mezzi per farvi fronte, determina l’insorgere di un “debito fuori bilancio” che “rappresenta un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali”.
Il procedimento di riconoscimento del “debito fuori bilancio”, annota la Corte dei Conti, è stato classificato in un primo momento come diretto esclusivamente a sanare irregolarità di tipo contabile, rispondendo all’interesse pubblico alla regolarità della gestione finanziaria dell’ente, obbligando l’ente locale all’adozione di una deliberazione di riconoscimento; successivamente, constatato l’impossibilità di eliminare il fenomeno, il legislatore ha catalogato una tipologia di situazioni sintomatiche per lo più legate a situazioni difficilmente prevedibili e regolamentabili con procedure ordinarie previste dall’ordinamento.
Dalle osservazioni poste, si tratta di fattispecie definite tassativamente secondo l’attuale formulazione del TUEL che prevede, infatti, cinque tipologie di debiti definiti “fuori bilancio” che possono essere riconosciuti legittimi dal Consiglio comunale.
Le tipologie di debito individuate dal legislatore non hanno elementi in comune, se non quello di essere fattispecie che sono state ritenute idonee a costituire obbligazioni che, se anche sorte al di fuori delle ordinarie procedure di spesa, possono essere ricondotte, sia pure con un procedimento peculiare, all’interno della contabilità dell’ente e devono trattarsi di obbligazioni che presentino i requisiti di:
a. certezza, intesa quale effettiva esistenza di un’obbligazione di dare;
b. liquidità, implicante la determinatezza o determinabilità dell’importo;
c. esigibilità, ovvero l’assenza da ogni impedimento (il pagamento non deve essere sottoposto a termine o condizione).
L’elemento che attribuisce omogeneità alle diverse categorie ivi indicate è dato unicamente dalla circostanza che il debito viene ad esistenza al di fuori e indipendentemente dalle ordinarie procedure che disciplinano la formazione della volontà dell’ente: la funzione della delibera del Consiglio comunale di riconoscimento del debito fuori bilancio prevista dall’art.194 TUEL è complessa poiché, innanzitutto, è diretta ad accertare se il debito rientri in una delle cinque tipologie individuate da detta norma e, quindi, a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, individuando anche le risorse necessarie per farvi fronte (la pronuncia del Consiglio comunale è diretta anche ad accertare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di mettere in luce eventuali responsabilità).
L’accertamento di chi sia responsabile della formazione della fattispecie debitoria è un elemento che rafforza la funzione di accertamento, poiché il legislatore ha previsto che le delibere consiliari di riconoscimento di debito siano inviate agli organi di controllo ed alla Procura regionale della Corte dei conti al fine di permettere un controllo sulle stesse e la verifica da parte degli organi che operano il riconoscimento del rispetto dei requisiti di legittimità previsti dal TUEL.
Nell’elencazione dell’articolo 194 del TUEL è da rilevare che il debito per “sentenze esecutive” si distingue nettamente dalle altre per il fatto che il Comune, indipendentemente da qualsivoglia manifestazione di volontà, è tenuto a saldare il debito in ragione della natura dello stesso (il debito si impone all’ente “ex se”, in virtù della forza imperativa del provvedimento giudiziale e indipendentemente dal riconoscimento della sua legittimità, che è implicita nella fonte dalla quale il provvedimento promana); nelle altre quattro tipologie vi sono margini più apprezzabili di discrezionalità da parte dell’Amministrazione procedente.
Il riconoscimento, comunque, deve necessariamente presupporre l’esistenza di una obbligazione validamente assunta dall’Ente locale anche se sprovvista di copertura finanziaria.
(ESTRATTO IN WWW.LEXITALIA.IT, 2013, N.4)