La sez. IV del Cons. Stato, con la sentenza n. 1011 del 10 febbraio 2020 interviene per definire i contorni del diritto ad agire a tutela dei propri interessi (in un concetto esteso) contro gli atti di programmazione urbanistica (delibera di Giunta regionale di adozione di una variante mirata all’approvazione del Piano urbanistico operativo, P.U.O.) finalizzati alla realizzazione di un “parco ludico-sportivo” in una zona del territorio comunale assoggettata a vincolo paesaggistico.

La realizzazione dell’intervento prevedeva la sistemazione di un’area estesa, con l’apporto e movimentazione di terre e rocce da scavo provenienti dalle opere del cosiddetto “terzo valico ferroviario”, e la successiva realizzazione di un parco per strutture sportive e di servizio, con parcheggi ed interventi sulla viabilità di collegamento e su un corso d’acqua.

Il giudice di prime cure dichiarava il gravame inammissibile, rilevando come i ricorrenti avessero dimostrato «solo la propria qualità di residenti nel Comune», senza tuttavia provare il concreto interesse a ricorrere (il c.d. pregiudizio).

A ben vedere, si tratta di alcuni requisiti di stabile collegamento:

• mancava un titolo di legittimazione che potesse ancorare le loro istanze di tutela al bene (rectius territorio) oggetto di trasformazione urbana;
• mancava un qualche dominio sulla proprietà, quale diritto reale sugli immobili eventualmente compromessi dall’intervento (c.d. perdita di valore);
• un rapporto spaziale di contiguità tra le loro unità immobiliari e l’area oggetto degli atti impugnati (gli immobili non si trovano all’interno del P.U.O., ma posizionati dal confine dello stesso da un minimo di circa 2 Km ad un massimo di circa 3,5 Km), il c.d. requisito di vicinitas;
• la dimostrazione concreta di un eventuale danno cagionato alla proprietà stante la mancanza di una posizione giuridica qualificata, derivante dallo stabile collegamento con la limitrofa area interessata dal Piano, nonché dall’interesse a prevenire un pregiudizio degli interessi ambientali, ecologici e paesaggistici conseguente all’intervento programmato.

I ricorrenti rilevavano:

• l’interesse ambientale correlato alla variante urbanistica e al piano, che copre un’area di macchia mediterranea, poco antropizzata, riconosciuta di pregio ambientale e paesistico;
• l’area qualificata come zona ANI-MA (Aree Non Insediate – Regime Normativo di Mantenimento) assume il fine specifico di mantenere sostanzialmente inalterati i caratteri che definiscono e qualificano la funzione della zona in rapporto al contesto paesistico;
• la trasformazione proposta è in evidente contrasto con la naturale destinazione dell’area, manifestando ex se un’irrazionalità e incoerenza della scelta pianificatoria operata, in contrapposizione alle peculiari caratteristiche dei luoghi ed agli obbiettivi pianificatori indicati dalla stessa Amministrazione.

I ricorrenti radicano la legittimazione, oltre ai profili segnalati, alla loro qualità di cittadini residenti in adiacenza all’intervento di trasformazione, in virtù del principio della vicinitas.

Invero, la legittimazione processuale si rinviene solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale specifica, avendo il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa, alla stregua di un’azione popolare, e non ammette, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge o della presenza di una posizione qualificata inerente un pregiudizio paventato[1].

Giova rammentare che alcuni arresti giurisprudenziali non consentono di radicare automaticamente l’interesse ad agire quando non è stata fornita prova di alcun modo supporto alla sussistenza dei pregiudizi causati dall’intervento urbanistico, siano essi di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita e di salute o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l’area: è indispensabile allegare la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali:

• il deprezzamento del valore del bene[2];
• incidendo negativamente sul fondo;
• la concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente[3].

In termini diversi, per l’intervento nel giudizio amministrativo non è sufficiente il mero criterio della vicinitas in assenza di ulteriori profili di pregiudizio[4].

Il solo criterio dello stabile collegamento territoriale con il contesto nel quale è destinato a sorgere l’intervento edilizio non può essere considerato, di per sé, dato sufficiente a dimostrare l’esistenza di un concreto pregiudizio a carico di chi invoca l’annullamento del titolo abilitativo, quanto meno in tutti i casi in cui la modifica del preesistente assetto edilizio non si dimostri ictu oculi, ovvero sulla scorta di sicure basi statistiche tratte dall’esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell’area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale[5].

Ed infatti, se tali condizioni non si verificano, spetterà a chi agisce in giudizio fornire la dimostrazione dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all’intervento, in quanto, se si volesse aderire ad una diversa impostazione e ritenere che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate dall’intervento edilizio siano sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi si giungerebbe ad «elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare»[6].

In definitiva, la mera vicinitas non costituisce elemento sufficiente a comprovare la legittimazione a ricorrere e l’interesse al ricorso, occorrendo invece la positiva dimostrazione di un danno che attingerebbe la posizione di colui il quale insorge giudizialmente: il sistema così disegnato è armonico rispetto alla disciplina disegnata anche dal codice civile e dalle leggi speciali succedutesi.

A ben guardare, il vicino vede protetta la propria sfera giuridica attraverso la inderogabile disciplina dettata in materia di distanze; ma laddove ipotizzi in suo danno un pregiudizio discendente da altre violazioni ha il dovere di dedurlo e provarlo[7].

Di converso, la legittimazione al ricorso non può di certo configurarsi allorquando l’instaurazione del giudizio appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto o contra ius, siccome volti nella sostanza a contrastare la libera concorrenza e la libertà di stabilimento[8].

Nel caso di specie, la posizione dei ricorrenti risulta legata alla proprietà degli immobili, che sono situati in una zona non limitrofa all’intervento, «non sono collocati all’interno o nell’immediatezza del confine», annota il giudice di seconde cure: ciò significa che la vicinitas invocata dagli appellanti non appare caratterizzata da una immediata contiguità delle aree interessate, non sembra da sola giustificare la proposizione del ricorso.

Il ricorso viene rigettato e confermata la pronuncia di primo grado, segnando il principio secondo il quale la vicinitas, cioè «lo stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento, può certamente ritenersi fondamento della legittimazione ad agire purché sia accompagnata anche dalla presenza di una lesione concreta ed attuale della posizione soggettiva di chi impugna il provvedimento. In altri termini, lo stabile collegamento con l’area interessata dall’intervento edilizio non è sufficiente a comprovare anche l’interesse a ricorrere che è invece derivante da un concreto pregiudizio per l’interessato».

Il pronunciamento segna il superamento del criterio della vicinitas, quale condizione di legittimazione a impugnare il provvedimento urbanistico o edilizio e interesse a ricorrere, dovendo, diversamente, scrutinare e accertare nel concreto l’interesse ad agire: questo indirizzo valorizza ragioni di coerenza con i principî generali sulle condizioni per l’azione nel processo amministrativo, nel cui novero rientrano distintamente, oltre alla legitimatio ad causam, il c.d. titolo (o legittimazione al ricorso) e l’interesse ad agire[9].

La sussistenza della mera vicinitas non costituisce elemento sufficiente a comprovare contestualmente la legittimazione e l’interesse al ricorso, occorrendo diversamente la positiva dimostrazione, in relazione alla configurazione dell’interesse ad agire, di un danno (certo o altamente probabile) che attingerebbe la posizione di colui il quale insorge giudizialmente[10].

A margine, il Consiglio di Stato rileva che anche in materia di tutela contro i danni all’ambiente connessi ad atti aventi finalità urbanistica, l’interesse ad agire può essere riconosciuto solo se gli stessi sono debitamente evidenziati in ricorso[11].

Altra cosa è la legittimazione ad agire a cura dell’interesse pubblico generale all’ambiente da parte delle formazioni sociali nella loro dimensione associata.

Le associazioni ambientaliste (ovvero, quelle a protezione degli interessi “diffusi”), rappresentanti degli effettivi e finali utilizzatori del bene comune/ambiente, incarnano l’interesse sostanziale, ne sono fruitrici, esprimendo una situazione giuridica della quale sono titolari che coincide con quella propria dell’interesse legittimo, id est, quella pertinente alla sfera soggettiva dell’associazione.

L’Adunanza Plenaria del Cons. Stato[12] in tema di legittimazione della associazioni, dopo aver rilevato che l’interesse tutelato con l’intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all’associazione[13], ha definito il seguente principio di diritto: «Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori (da far rientrare quelle ambientali, ex art. 18, comma 5, della Legge n. 349 del 1986) oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso».

L’insieme porta a ritenere che la sola contiguità territoriale non legittima il singolo a impugnare gli atti di trasformazione urbana se non accompagnata alla pretesa di un pregiudizio concreto.

[1] Cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 3 febbraio 2020, n. 1408.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5674

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2018, n. 3843 e sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278; T.A.R. Toscana, sez. III, 16 agosto 2019, n. 1182 e sez. I, 8 maggio 2019, n. 675; T.A.R. Veneto, sez. II, 4 settembre 2018, n. 873; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 29 gennaio 2019, n. 136; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 16 ottobre 2018, n. 1316.

[4] T.A.R. Lazio, Roma, sez. I stralcio, 30 novembre 2019, n. 13734.

[5] T.A.R. Veneto, sez. II, 17 settembre 2019, n. 986.

[6] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 4 maggio 2015, n. 1081; T.A.R. Veneto, sez. II, 15 febbraio 2018, n. 324.

[7] Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2017, n. 5908.

[8] Cons. Stato, sez. V, 22 novembre 2017, n. 5442.

[9] Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9; sez. IV, 19 novembre 2015, n. 5278 e 5 febbraio 2018, n. 707.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2017, n. 5908.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 settembre 2005, n. 5205.

[12] Cons. Stato, Ad. Plen., 20 febbraio 2020, n. 6.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2015, n. 2150.